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李晓兵
2018年6月14日,香港特别行政区立法会三读通过了《广深港高铁(一地两检)条例草案》(简称“一地两检”条例草案)。“一地两检”条例草案在香港的本地立法程序基本完成,该草案于6月22日特区政府宪报刊登后正式生效成为法律在香港实施。至此,广深港高铁“一地两检”条例草案在香港完成“三步走”程序。
随着广深港高铁香港段今年九月通车,香港将迎来高铁时代。通过创造性地实施基本法解决广深港高铁“一地两检”难题,不仅为香港居民到内地经商、探亲、学习、生活和旅游提供极大便利,而且为香港特区通过高铁与内地紧密联系而融入国家发展大局化解制度障碍,不断推进“一国两制”理论与实践的丰富与发展。
符合高铁运营规律的最优选择
广深港高铁香港段的建设从提出、启动到基本建成差不多用了十年的时间,其间曾面临高铁建设过程中的各种技术问题、立法会拨款以及因造价上升而追加拨款等难题,而如何在“一国两制”方针指导下根据基本法的规定设计出便捷、高效、稳妥的通关方案则成为广深港高铁能否顺利运营的关键。
香港特别行政区基本法由全国人大常委会于1990年4月4日通过。如何让基本法能适用并应对高铁时代的“一国两制”实践中出现的新挑战,是基本法实施过程中需要解决的新课题。
因此,能否圆满而妥善地解决法律适用问题,而不是简单地适用香港基本法的条文,通过创造性的实践而不是机械地理解和适用基本法,需要内地和香港特区社会各界的政治智慧和法律智慧来寻找到妥善的解决方案。“一地两检”方案的设计安排就是根据高铁的运营规律要求而做出的最优选择。
“一地两检”在香港完成立法程序
为了让广深港高铁“一地两检”方案顺利落地,中央有关部门和香港特区政府同意就“一地两检”采取“三步走”程序作出有关安排,即第一步,内地和香港特别行政区签署《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》(以下简称《合作安排》)；第二步,由国务院提请全国人大常委会批准《合作安排》；第三步,双方通过各自法律程序落实《合作安排》。
之所以采取“三步走”的程序,一方面是要尊重香港特区和内地的法律制度,另一方面也是通过全国人大常委会的批准程序为“一地两检”方案的合法性作出具有法律效力和权威性的确认,进而在此基础上由香港特区和内地按照各自的法律程序来落实《合作安排》。
2018年1月26日,香港特区政府公布“一地两检”条例草案并刊宪。1月31日,“一地两检”条例草案被提交立法会进行一读,香港特区本地立法程序正式启动。香港特区立法会经过二读程序之后,于6月14日以40票支持、20票反对、1票弃权,三读通过了“一地两检”条例草案。这意味着,“一地两检”条例草案成为香港特区的法律规定,广深港高铁香港段法律难题基本得到解决。该条例由行政长官签署并于6月22日特区政府宪报刊登后正式生效成为法律在香港实施。至此,“一地两检”条例草案在香港的本地立法程序基本完成,广深港高铁“一地两检”方案终于完成“三步走”程序。
香港特别行政区行政长官林郑月娥对于立法会三读通过“一地两检”条例草案表示欢迎。林郑月娥指出,“一地两检”的“三步走”程序已经基本完成,为“一地两检”安排提供了坚实的法律基础,让广深港高铁香港段可以发挥最大的运输、经济和社会效益。特区政府及港铁公司会继续全速进行准备,令广深港高铁香港段可如期在今年九月通车,对接25000公里的国家高铁网络,让香港市民可以享受高铁带来的便利。
助力香港融入国家发展大局
综合比较各种通关方案和制度安排,广深港高铁香港段西九龙站“一地两检”方案既参照了深圳湾口岸模式,又结合高铁运营要求而进行了针对性的设计,让通关变得更加高效、便捷、有序,这无益是最优的制度选择。
“一地两检”方案涉及的合作安排包括口岸设置、内地口岸区的管辖权划分、对高铁香港段乘客的出入境监管、联络协调机制与应急处理机制等,主要内容有关于口岸设置的相关事宜,明确在香港特区西九龙站设立香港口岸区和内地口岸区实施“一地两检”,规定内地口岸区的范围及使用权的取得等事项。关于内地口岸区的管辖权限划分,包括除了明确由香港特区管辖的事项外,人员、物品的出入境监管和社会治安等其他所有事项均由内地相关机构根据内地法律实施管辖,内地将派驻出入境边防检查机关、海关、检验检疫机构、口岸综合管理机构和铁路公安机关依法履行职责。乘客在内地口岸区由内地相关机构进行出入境监管的制度安排,以及建立相关联络协调与应急处理机制。
国务院港澳办主任张晓明在全国人大常委会批准“一地两检”方案的合作安排进行说明时特别指出,“一地两检”是“一国两制”实践中遇到的新情况,涉及在香港特别行政区境内设立内地口岸以及内地与香港特别行政区管辖权的划分和法律适用。事实上,在港澳回归之后的“一国两制”实践过程中,也曾不断遇到过与广深港高铁“一地两检”方案类似的法律难题。不管是澳门特区新边检大楼管辖权变更,还是香港特区深圳湾港方口岸管辖权变更,以及澳门大学横琴校区的建设与法律管辖,中央政府都是遵循宪法和基本法确立的法律原则和规定,通过创造性的实践来实施港澳基本法,实现中央管制权与港澳特区的高度自治权的有机结合,为港澳特区发展中的难题寻找合适的解决方案,化解两地之间的法律障碍,同时也让“一国两制”实践不断得到丰富和发展。
随着广深港高铁香港段在今年九月通车目标的实现,香港将迎来高铁时代。届时,香港特区居民可以乘坐高铁中途不用转车而直达福田、深圳北、虎门和广州南四个短途站,实现粤港澳大湾区“一小时生活圈”的布局,更可以乘坐高铁直达包括北京、上海、福州、厦门、桂林等十多个城市,这将为到内地经商、探亲、学习、生活和旅游的香港居民带来极大的便利。
同时,通过创造性地实施基本法解决了广深港高铁“一地两检”难题,既可以为粤港澳大湾区内人员的便捷、高速流动提供基础性条件,也为香港特区通过高铁与内地紧密联系而融入国家发展大局化解了制度障碍,这将让香港搭上国家发展的高速列车而获得更大的发展空间和机遇,增强特区政府破解香港特区发展与治理难题的信心,并不断地推进“一国两制”理论与实践的丰富与发展。
(作者系南开大学台港澳法研究中心执行主任)
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