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李维安:抗疫情亟需提升应急治理的有效性
来源: 2020年《经济管理》第3期发稿时间:2020-03-20 21:01

  2019年底突发的新型冠状病毒肺炎疫情对我国各行各业正常生产生活秩序造成巨大冲击,全国上下,人、财、物、信息等都被集中到战胜疫情这个最大目标上来。因此,此次疫情应对如何是对我国现代化治理体系,特别是应急治理体系和治理能力有效性的一次大检验。我们看到的是呈鲜明对比的两类案例:一个是可以堪称奇迹的十天内即建成并实现交接的火神山医院,另一个是国内外捐助的大量防护等物资躺在临时库房里,一线的医护人员却频发揪人心肺的防护服等物资告急。从中我们既可以看到我国治理体系集中力量办大事的优势,也暴露出当前应急治理体系存在的短板和不足。在当前疫情应对的关键时期,应着重补齐应急治理体系的短板,以提升治理体系的有效性。 

  不同于应急管理着眼于执行和落实,应急治理体系定位于规范应急治理主体之间的顶层设计。应急治理体系的结构决定了治理主体权责配置,调动治理主体应急响应的积极性;应急治理手段畅通不同类别治理模式之间的协调沟通渠道,实现应急治理目标——化解突发重大公共危机。因此,应急治理体系运行顺畅与否直接决定了应急管理体系设置和应急响应工作成效,是防范和化解重大安全风险的关键。

  一、实现有效应急治理的基本原则

  提升治理体系的有效性关键在于应对突发重大公共卫生事件启动的政府治理、社会治理和公司治理等多元治理主体的应急协同治理机制要保持顺畅,首要的就是要尊重和利用好其基本规律和原则。

  一是顶层设计原则。在抗击疫情工作中,着眼于应急治理体系有效性和战胜疫情的要求,首先要优化顶层设计。在应急治理中,顶层设计要求我们基于突发疫情的传播规律和对事态发展整体判断,对人、财、物、信息等各类救援资源进行统筹规划和配置,以使应急协作体系实现快速响应和协同运作。如长三角三省一市为合力夺取疫情防控和经济发展的双胜利建立的疫情联防联控机制,就是区域协同治理的顶层设计的体现。

  二是借鉴运用原则。火神山医院、雷神山医院建设就是借鉴运用了公司治理的效率性来实现公共目标,辅以日招工最低千元付酬的合理激励以充分调动员工的积极性。而红十字会等在捐赠物资发放过程中依靠单一行政治理体系运作,行动迟缓。

  三是分类治理原则。应急协作时强调借用而非征用,就是要考虑各方治理主体的优势和积极性,以实现政府、企业和社会组织等利益相关者之间治理机制的有效衔接。如湖北红十字会在发生物资调配问题后,将相关业务委托给专司医药流通领域的九州通医药集团股份有限公司,迅速实现了治理效率的提升。而大理市以政府的名义扣押征用途经大理的重庆等外省(市)防疫口罩,就违背了协同治理的原则。

  四是成本分享原则。应建立协作成本社会分担机制,对于参与应急处置的利益相关方的成本支出及额外损失进行合理补偿,以利于整合社会中多渠道救援力量,妥善化解公共安全危机。如企业主动提供或统一安排的给医护人员的酒店房间、配送的餐饮、隔离设施等,都应该由财政及社会来承担成本,这样既给企业提供了贡献的机会也减少了它们的损失。通过正向激励,可以起到比单纯补贴更好的效果,有利于坚持抗疫情和稳经济两手同时抓。

  五是信息披露原则。应急治理事关各利益相关者的切身权益,人人都可能成为感染者或被感染者,理应确保突发风险相关信息及时客观向社会公众披露,而各应急治理主体的协同参与应对,也需要涉及疫情危机相关信息的及时共享。疫情信息披露的及时性决定了突发风险应急预警决策机制的灵敏度。这就要求在权威机构发布信息前后,允许专业人员对信息进行讨论和解读,以便于公众对于信息的理解和及时、准确的传播。

  二、构建有效的应急治理体系需要多主体协同合作

  我们可以将应急治理有效性区分为形式有效性和实质有效性。形式有效强调应急治理结构完善以及法律法规的遵循;实质有效强调有效实现应急治理目标,化解重大公共危机,不仅强调利益相关方的参与,更加注重利益相关方关系协调,发挥各类治理主体治理特长,实现治理效率倍增。此次疫情应对过程中,以中国建筑集团有限公司子公司中国建筑第三工程局有限公司为主承包商,协调各类参建主体抢建的火神山医院体现了公司治理形式有效和实质有效性的统一。疫情发生后,以中建三局武汉火神山医院项目指挥部为枢纽,协调武汉市政等多家参建单位,搭建了高效协调政府、项目设计、施工、医疗、物流、志愿者等各方的治理结构体系。以该体系为中心,积极协调参建各方充分发挥特长,在专业技能和保障领域有序衔接。短短9天便建成了国内首屈一指的呼吸系统传染病医院,实现了政府、企业、社会多赢的结果。然而,仅仅搭建应急治理的架子,缺乏有效协调各类治理主体的机制,应急治理效率就不能充分发挥。应急状态下,必然要求对于原有的社会运行规则做出调整,这就要触动现有的利益格局。因此,提高应急治理体系的有效性应该强化分类治理思维,注重治理疏导手段运用,照顾利益相关方的合理利益和关切,以充分调动各类治理主体积极性,实现政府、社会组织、企业等应急治理体系的协调运行。

  在应对突发重大公共卫生事件启动的政府治理、社会治理和公司治理构成的应急协同治理体系中,政府是剩余风险终极承担者,政府应当强化协调工作力度,才能真正发挥应急治理体系集团化协同作战优势。《传染病防治法》《慈善法》《突发公共卫生事件应急条例》等相关法律法规明确了政府在应急治理体系构建和运行中的基本权责边界,为应急治理效能发挥奠定根本制度基础。但要提升政府治理的有效性,还应着重提升地方政府和官员的治理能力。把考核巡视等问责激励机制转移到战胜疫情这个大目标上来,让官员从文山会海中解脱出来进入战时状态,面对全国的监督,官员不敢不作为。若仍像有些红十字会那样只会沿用行政治理的老办法,揽资源,忙着登记留痕迹,耽误抗疫情大事,就是新形势下最大的不作为。

  应急治理要充分发挥企业作用。企业在资源配置活动中,通过价格、竞争等经济机制展现效率优势,能够迅速实现对于抗疫救灾有关人、财、物、信息等的优化配置。如承接此次湖北红十字会物资管理业务的九州通医药集团股份有限公司,充分运用其医药流通运作的成熟经验,迅速实现了捐助物资的高效调配。企业应急治理体系设计中,不能仅仅强调构建集中统一的治理结构,更重要的是顺水推舟,遵循经济型治理要求,才能更好挖掘出企业的潜在效能。火神山项目建设中,通过承包(契约)形式明确指挥部与各参建主体的权力义务。在参建员工的调配上,中建三局便通过劳务分包公司以迅速召集工人,发挥企业治理的专业分工优势。在员工激励上,充分采用市场化薪酬激励,参建员工日薪是平时工资的几倍甚至十几倍,迅速提高了项目参与人员的积极性。从完善企业协同治理短板的角度看,需要不断推动企业经济型治理的转型。应对疫情不仅要接受企业的捐款捐物,还要引入企业高效的专业机制和有偿服务,治理转型到位的公司才能更好地承担这一重任。

  社会组织以及社区等是企业运行中的重要外部利益相关者,通过填补政府、企业之间治理空间,促使治理机制的顺畅运作。火神山医院建设过程中,包括公会、社区、慈善机构以及志愿者群体在内的社会力量的顺畅对接和参与,实现了应急治理体系自洽和包容。例如,来自各个地区和行业的众多志愿者活跃在医院建设一线,缓解项目资源技术条件约束,有力支持了医院建设开展;环卫工人在当地工会组织下,突击转运施工现场建筑垃圾和处理生活垃圾,完成火神山医院整体清洁,为项目开展提供整洁环境。从完善其协同治理短板角度来看,要提升社会组织的有效性,首先要强化社会组织的独立性。例如,社会各界捐钱、捐物给慈善组织等非营利组织首先要有信任,而信任性主要是建立在其独立性基础之上。只有这样才能使非营利组织独立于政府(第一部门)和企业(第二部门),发挥好作为第三部门的作用。这就要求强化慈善机构社会型治理,弱化行政型治理,从而提升慈善机构等社会组织疫情应对的及时性和有效性。

  在当前应对疫情的关键时期,大力推动应急治理从治理结构,到治理机制,再到治理有效性的转变,才能更有效地集中起最广泛的社会力量,实现统一指挥下各类治理主体的有序参与、功能耦合。在疫情应对过程中,各类治理主体应该争取做到治理机制衔接和治理效能的借用,实现政府搭平台”“公益组织借效率”“企业捐机制,通过不断补齐治理短板,更好发挥出我国应急治理体系的制度优势

  (作者:李维安,男,南开大学讲席教授,中国公司治理研究院院长,中国管理现代化研究会联职理事长,电子邮箱:liweiannankai@126.com。)

编辑:蓝芳

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