编者话：

　　近日，本市社科理论界召开学习贯彻党的十八届四中全会精神座谈会，现将部分专家学者发言摘要发表。

　　提高立法质量

　　完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

　　天津市委党校法学教研部主任教授

　　刘书祥

　　党的十八届四中全会《决定》明确提出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”

　　改革开放以来，我国立法工作取得了重大成就，中国特色社会主义法律体系已经形成，基本做到了重大社会生活领域有法可依。但就整体而言，我国的立法质量还比较低。正像习近平总书记在《关于〈决定〉的说明》中所说：“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强。”“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。”因此，亟须采取有效措施，提高立法质量，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

　　要提高立法质量，必须完善宪法监督制度，健全违宪审查机制。我国宪法明确规定：宪法“是国家的根本法，具有最高法律效力。”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”宪法是国家的根本法、最高法，是“法律的法律”。宪法与普通法律是“母法”与“子法”的关系，普通法律是由宪法派生出来的。任何法律、法规同宪法相抵触，都是违宪的、无效的。为了提高立法质量，保证国家法治的统一，就必须完善宪法监督实施制度，健全违宪审查机制。加强法律、法规的备案审查制度和能力建设，所有法律、法规以及其他规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违反宪法的法律、法规以及其他规范性文件，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

　　要提高立法质量，必须坚持科学立法、民主立法。习近平总书记指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制。”科学立法要求国家各项立法活动，必须尊重和体现社会发展的客观规律，尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律，尊重和体现法律体系的内在客观规律。民主立法要求国家立法机关，必须时刻牢记法律是人民利益和意志的体现。任何一部法律都必须顺应广大人民的共同意愿，体现广大人民的需求，保护广大人民的权利，维护广大人民的根本利益。

　　要提高立法质量，必须完善立法体制、健全立法机制。一是加强党对立法工作的领导。这是提高立法质量的政治保证。《决定》指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系。”加强党对立法工作的领导，能够发挥党总揽全局、协调各方的作用，避免立法中的“部门利益博弈”，真正使立法为了人民，依靠人民。二是加强人大对立法的组织协调，发挥人大在立法工作中的主导作用。这是提高立法质量的关键。全国人大及其常委会不仅肩负着繁重的立法任务，而且还承担着法律的实施监督和法律法规的备案审查职能。三是健全立法机关和公众沟通机制。充分了解公众的关注点和诉求，对于保证法律真正反映、体现广大人民群众的意志、需求，保障广大人民群众的根本利益，从而提高立法的质量，具有重要的意义。

　　深化行政执法改革

　　促进高效行政法治实施体系的形成

　　天津师范大学法学院院长教授

　　梁津明

　　当前我国行政立法工作取得了显著成绩，无法可依的问题已基本解决，摆在我们面前的问题是已颁布的行政法律规范如何才能正确而有效地实施？法律的生命和权威在于实施，党的十八届四中全会《决定》和刚刚修订的《中华人民共和国行政诉讼法》要求我们，构建高效的行政法治实施体系必须深化行政执法改革。

　　首先，创新行政执法体制。要着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。在横向上，应厘清执法机关职责权限，推进综合执法。应把那些与人民群众联系密切、以往行政执法中常常出现交叉、且属本级政府权限内的执法机关合并为综合执法机关，原有的执法机关同时予以撤销。在纵向上，应根据不同层级政府的职能和事权，合理配置执法力量，减少行政执法层级，推进行政执法重心向市县政府甚至街镇政府下放，着力提高基层政府执法能力，特别要加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域基层执法力量。对执法权力是作横向综合还是纵向下放都是对原有执法权力的再分配，均应按照法定的权限和程序进行调整。

　　第二，完善行政执法程序。当前行政执法实践中不重视执法程序的现象比较普遍，因此必须加强行政执法程序建设。对于行政处罚、行政许可和行政强制等法律已有专门规定的，应依法制定实施细则，细化调查取证、权利义务告知、听证、集体讨论决定、重大执法决定审核、执法文书送达等行政执法程序。对于尚无法律专门规定的，可以尝试创制性立法。有立法权的地区可以制定本地的行政程序规定，或者就行政执法等问题制定专门的程序规定，用更为系统的行政程序规范，引导和约束行政执法行为遵循正确的方向发展。

　　第三，严格行政执法人员管理。行政执法人员素质的高低，直接决定着行政执法质量，因此必须按照正规化、专业化和职业化的要求，建设高素质的行政执法队伍。要严格执法资格管理制度。要按照公务员法有关录用、考核、奖惩、职务升降、交流、辞职辞退等规定严格对执法人员进行管理。要定期组织法律知识培训，提高执法人员运用法治思维和方式解决执法问题的能力。行政执法人员应成为中国特色社会主义法治的崇尚者、建设者和捍卫者，努力将行政法律规范正确而有效地付诸实施。此外，行政执法人员履行法定职责所需经费，有关部门要统一纳入财政预算予以保障，要为案件处理、现场勘验、调查取证等执法活动提供必要的条件，这是从源头上杜绝执法机关受利益驱动执法的治本之策。

　　第四，落实行政执法责任制。要根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同执法机关及其人员的执法责任，明晰行政执法的一、二、三级指标，指标应有相应的分值。对于领导干部应将其所辖单位的法治建设成效细化为若干指标，并纳入考核指标体系中。指标一经确定即应成为人们的行为准则和考评依据。行政执法机关应采用多种方式方法对执法状况进行考核与评估，并将评估结果进行总结、排序和公布，尤其应将考评结果与行政执法机关干部职工的奖惩和职务升降结合起来，以此促进法治政府建设的落实。

　　公正司法的价值意义

　　天津商业大学法学院院长教授

　　齐恩平

　　党的十八届四中全会强调要不断加强制度建设以保证公正司法，提高司法公信力。公正是法治的生命线，公正司法更是对社会公正的重要引领。

　　一、公正司法是符合社会主义核心价值观要求的司法

　　公正司法的价值内涵包括“公”与“正”两个逻辑层面，是公平与正义的有机结合。对公平、正义不断深化的认识蕴含着社会共同体积极的价值追求，也是人类共同体孜孜以求的终极生存样态。社会主义核心价值观倡导“自由、平等、公正、法治”等价值理念，这与公正司法在精神内核上高度一致，公正司法是社会主义核心价值观在司法领域内的必然要求。

　　二、公正司法是全面贯彻立法精神的司法

　　依据宪法规定，人民代表大会是我国唯一拥有立法权的机关。人民代表大会在立法过程中，必然着眼于维护全体人民的最根本利益，将保证社会的公平与正义作为核心立法精神贯彻始终。法律是社会运行秩序的总安排，集中协调和规制社会生产、生活中的不和谐环节：一方面，它为社会公众实现利益诉求提供理性渠道，保证个体的健康自由发展；另一方面，它也对危害社会的各类违法犯罪行为予以制裁。通过法律内在的公正品格的外在化，引导人们共享中国特色社会主义建设成果，共同实现中华民族伟大复兴的中国梦。

　　司法机关以及司法工作人员只有把握立法精神，形成符合立法期待的法律适用标准，并通过各种司法程序加以贯彻执行，才能保证司法的公平与正义。

　　三、公正司法是具有司法公信力的司法

　　人民群众是历史的创造者，公正的司法只有得到社会观念的普遍认同，产生司法公信力，才能真正实现公平正义。提升司法公信的关键在于保持司法程序的公正。第一，完善程序分化，保证公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，实现侦查权、检察权、审判权、执行权的相互配合与制约。第二，坚持理性对话与交涉，构建以审判程序为核心，其他诉讼程序相配合的司法运行体系：严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，贯彻证人、鉴定人出庭，在查明事实、认定证据、保护诉权的基础上公正裁判。第三，保证相关利益主体的自由、平等与实质性参与。参与是正当程序的必备条件，只有确保利益主体的合理参与，平衡各方于司法体系中之地位与力量，才能实现司法结果公平正义。第四，法院强化司法技术，积极回应个案在法律层面的精确适用和在社会公正层面的公开说理，有效地化解司法风险，获取司法权威与民众的认可。

　　四、公正司法是旨在建立公正社会秩序的司法

　　习近平总书记指出：“促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求。”公正司法的价值内涵不仅在于得到社会民众内心的认同，形成一种法治理念，更重要的是要建立充满公平与正义的社会运行秩序。引导和支持人们理性表达诉求，形成爱国敬业、诚信友善的社会秩序。司法的公平与正义根植于以人为本、执政为民的法治理念，要矢志不渝地把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为司法工作的出发点和落脚点，依法保障和改善民生。

　　公正司法既要内化于心，也要外化于形。我们需要在充分认识中国国情基础上求实创新，探索一条体现社会主义核心价值观内在要求，契合立法精神，拥有司法公信，展示司法文明，为和谐社会建设提供强大内推动力的公正司法之路。

　　培养法律信仰

　　建设法治社会

　　天津社会科学院法学研究所所长

　　刘晓梅

　　党的十八届四中全会《决定》提出，增强全民法治观念，推进法治社会建设。法治社会是指国家权力和社会关系按照明确的法律秩序运行，并按照严格公正的司法程序协调人与人之间的关系解决社会纠纷。在法律面前人人平等，而不是依照执政者的个人喜好以及亲疏关系来决定政治、经济和社会等方面的公共事务。经过改革开放三十多年的法治建设，法律精神、法治原则、法律规范已经日益渗透到人们的日常生活中，并逐渐成为我国社会公众现代生活方式的必要组成部分。这种生活方式的转变主要体现为以下几个方面：从畏法、厌讼走向依法维权；权利成为社会基本话题，个人主体性地位提升；“私人空间”概念已经形成，并得到法律保护，等等。

　　一个成熟的法治社会，必须具备精神和制度两方面的因素，即具有法治的精神和反映法治精神的制度。法治的精神方面主要是整个社会对法律至上地位的普遍认同和支持，养成了自觉遵守法律法规，并且通过法律或司法程序解决政治、经济、社会和民事等方面的纠纷的习惯和意识。法治的制度方面主要在法治民主的社会中，法律和行政法规等由规范的民主程序产生和制定出来，并且其司法和执行过程通过规范的秩序受到全社会的公开监督。2011年3月，十一届全国人大常委会工作报告指出，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。

　　法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。社会公众对法律的信仰，不仅是其法治精神形成的重要保证，也是其遵守法律制度的根基所在。在法治社会的推进中，国人应当形成对法律的敬畏和信仰，养成极强的规则意识和自律意识，严格遵守公共秩序和道德规范，自觉维护法律权威。

　　社会公众的法律信仰不仅是推进法治社会建设的前提，而且是建设法治社会的关键。当前，培养社会公众法律信仰，推进法治社会建设，任重道远。一方面，要增强国家公职人员特别是执法、司法人员的法律信仰。只有国家公职人员对国家法律具备良好的信仰，才能在行使公权力时公正执法，同时其以身作则还有助于民众法律信仰的培植。另一方面，要增强公民对法律价值的认同感。法律信仰不是被灌输和教导出来的，而是基于法律体现着正义，反映着正义，保障着正义，实现着正义，从而使社会公众信仰法律。此外，还要通过传统媒体和网络媒体大力开展法治宣传教育，不断强化社会公众法治观念，为推进法治社会建设创造条件。

　　建设高素质法治工作队伍

　　推进依法治国进程

　　南开大学法学院党委书记教授

　　傅士成

　　要实现“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”总目标，必须建设一支高素质的法治工作队伍。为此，《决定》提出总要求：大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。《决定》将法治工作队伍划分为法治专门队伍和法律服务队伍，并对创新法治人才培养机制作出部署。

　　法治专门队伍，是指立法、行政执法和司法队伍，本质上是法治运行中行使公权力的队伍。高素质法治专门队伍建设需要着力以下工作：首先，要加强思想政治建设和领导班子建设，重在扎实做好理想信念、核心价值观和法治理念教育，真正从思想感情和行为上做到党的事业、人民利益和宪法法律至上。加强领导班子建设，使运用法治思维和法治方式履行职能和推进工作成为习惯。畅通立法、执法和司法机关之间人员交流渠道。其次，要推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化建设。要充分认识法治工作极强的专业性和职业化特点，坚定不移地走专业化和职业化道路。完善职业准入制度，把好法治专门队伍的入口；建立和实行有效的职前培训制度；借鉴有关国家从优秀律师和法学专家中招录法官和检察官的经验，使招录制度化和常态化；健全从法学专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。推进法官、检察官逐级遴选制度。第三，要根据职业特点，分类进行职业规范建设，对害群之马和不适应职业规范要求人员实行淘汰制度。

　　法律服务队伍，是指律师、公证员、基层法律服务工作者和人民调解员队伍，本质上属于法治运行中不直接行使公权力，凭法律知识和技能提供法律服务的队伍。加强高水平法律服务队伍建设，应做好以下工作：首先，要加强律师队伍建设，构建社会律师、公职律师、公司律师优势互补、结构合理的律师队伍；加强律师队伍思想政治建设，提高律师队伍业务素质，完善律师执业保障机制，加强律师事务所管理，发挥律师协会行业自律作用，规范律师执业行为，监督律师严格遵守职业道德和职业操守，强化律师准入和退出管理机制，严格执行违法违规执业惩戒制度，使律师成为助推依法治国重要的积极力量。其次，公证员、基层法律服务工作者和人民调解员队伍，是法律服务队伍不可缺少的组成部分，是距离基层和群众最近的法律人。提高上述法律人的业务素质和服务意识，对法治社会建设至关重要。要推动和规范法律服务志愿者队伍建设，弘扬社会救助精神。

　　创新法治人才培养机制，为法治工作队伍提供源源不断的后备力量。创新法治人才培养机制，关键是形成完善的中国特色社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系；打造一支立场坚定、理论功底深厚、熟悉中国国情的法学家和专家团队，既为依法治国进程提供理论支持，又为法治专门人才培养提供客观条件。法学教育坚持立德树人，德育为先导向，立足中国实际，在培养模式上探索高校与实务部门联合培养，造就脚踏实地的法治工作队伍后备军。

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。但徒法不能自施。高素质的法治专门队伍、高水平的法律服务队伍和创新型法学专门人才培养机制，将为我国依法治国进程注入强大的助推力量。

　　把党的领导贯彻到

　　依法治国全过程

　　中共天津市委党校副校长教授

　　赵晓呼

　　正确处理好党的领导和依法治国的关系是法治建设的核心问题，决定着我们党全面推进依法治国的发展方向。党的十八届四中全会强调指出：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”这深刻阐明了党的领导和社会主义法治的辩证关系，指出了党的领导是全面推进依法治国的题中应有之义，坚持党的领导与社会主义法治是一体的，这为新时期建设社会主义法治国家明确了基本方向、提供了根本遵循。

　　坚持党的领导与依法治国是辩证统一、相互促进的关系。全面推进依法治国，首先要坚持正确的发展方向；建设社会主义法治国家，关键要有坚强可靠的政治保障。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。在社会主义中国，法治体现的是人民政权的意志，以维护和保障最广大人民的利益为根本。中国共产党是全心全意为人民服务的政党，代表最广大人民群众的根本利益。维系人民利益和体现人民意志成为坚持党的领导与依法治国相互统一、彼此契合的价值基石与连接点。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。

　　“法令行则国治，法令弛则国乱。”作为安邦固本的基石，法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，更是一个国家和政党走向现代文明的重要标志。今天，全面建成小康社会、实现民族复兴中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国，更好地发挥法治的引领和规范作用。因此，坚持党的领导与依法治国不能割裂和对立起来，要把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

　　把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。坚持党的领导，不是“越俎代庖”和“以党代法”，而是要充分发挥党在“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，统筹法治建设各领域工作，做到“三统一”“四善于”：把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。

　　把党的领导贯彻到依法治国全过程，还必须体现到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的具体实践中。要不断提高党领导依法治国的能力和水平。既要要求党依据宪法法律来治国理政，也要要求党依据党内法规管党治党。各级领导干部要带头厉行法治，不断提高党员干部法治思维和依法办事能力，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法，要切实提高各级党员干部依法执政能力和水平。