在人大代表、政协委员和广大市民的积极呼吁和推动下，北京市城管立法列入了2007年北京市政府规章立法计划。目前，市城管执法局正在修订城管立法草案，同时就城管立法工作征求公众意见。(5月17日《新京报》)应该说，将城管执法制度化、规范化是一件顺应民意之举。不过，作为一个地方政府的规章，由作为利益主体的市城管执法局来起草，似乎有违立法回避的原则。这样一项既有人大代表的积极呼吁，又与市民生活密切相关的立法，为什么不将之列人大立法计划？
在今天这样一个开门立法的时代，人大立法在公众参与上已有不少经验可以现学现用，比如法案起草中的利益部门回避制，立法项目向社会公开招标制，草案全文公开供民众评议制等等。这些制度如能在人大的主导下适用于城管立法，当能更大限度地在立法中限制部门利益和权力扩张，从而更好地实现城市管理与人权保障的平衡。
在城管立法上，我们必须首先树立的观念在于，我们是在为城市管理立法，而不是在为市城管局立法。虽然在城管“相对集中行使行政处罚权”的制度背景之下，城市管理大量繁琐而艰苦的处罚都是由城管来执行的。但这种今天仍被充分肯定的“管理与处罚相分离”的制度，也在很大程度上造就了城管执法的困境。根据《行政处罚法》的授权以及国务院的具体规定，目前城管集中行使的行政处罚权，主要涉及几十部法律、法规、规章，几百款罚则。城管局的职能因为这几百款罚则全加诸己身，而在事实上成为了一个“城市执罚局”。“多罚少管”的城管，也因此成了许多处于弱势的市民所躲避、怨恨的对象。
也因此，即将出台的城管立法有必要更多地强化城市管理，而不是城市执罚。如果城管立法到最后仅仅成了一部城管执罚法，势必进一步加剧城管与行政相对人之间的对立。
而要强调城市管理，这就涉及城管与让渡执罚权却未让渡管理权的几个部门(系统)之间的关系。对于原部门(系统)而言，执罚权的让渡，并不代表整体职能的让渡，原有的管理职能仍然存在。也只有各职能部门各司共职，通过有效的管理来达到最大限度地预防违法，城管执罚才会相应被淡化。涉及面如此之广的立法案，无论如何不是城管局一个部门能胜任起草工作的。
在城管立法上必须解决的问题还在于，应厘清城管执法的合法性来源。城管执罚权具体来源于几十部法律、法规、规章，这些立法中，有些本身就不尽完善，或操作性不强，或自由裁量权过大，还有的相互冲突。这些复杂的法律纠葛，都不是一部地方政府的规章所能解决的。交由市人大来主导城管立法，并由人大来协调该项立法中所涉及的法律冲突与部门利益冲突，无疑更具可行性。
最后我们还应看到，现行城管执法的困境，尤其是一些城管动辄殴打市民的暴力事件，其根源并非立法缺失。在现行法上，我们不难找到那些严禁暴力执法、法外执罚的规定。但城管执罚违法仍时有发生，这其实更多是一个执法问题，而非立法问题。
要解决执法中的普遍违法，就必须完善执法责任。城管立法不但要对违反城市管理的行政相对人执罚，更要对违法的城市管理执法者本身执罚。在对后者的立法规制，我们固然相信城管部门有壮士断腕的勇气，也不得不防备权力所内在的膨胀趋势。这也更凸显出在城管立法上，公众参与的重要。
对城管立法的期待，千言万语可化为一句话，那就是我们需要的是一部有市民广泛参与的城市管理法，而非仅由城管一家闭门操作的城管执罚法。
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