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杨娜:西方发达国家治理体系建构内涵及特征
来源: 《中国社会科学报》2020年4月24日第5版发稿时间:2020-04-27 15:00

  推动国家治理体系与治理能力现代化的过程,就是探寻国家有效治理模式与治理路径的过程。如何判断国家治理是否有效?亨廷顿认为,具备强大、有适应力、有内聚力的政治体制是有效国家治理的必要条件。弗朗西斯·福山指出,国家的公共行政能力和国家的职权范围以及权力的强度可作为衡量当代国家治理的主要标准。发达国家在治理理论的形成与完善、治理实践的探索与发展中积累了丰富的经验,同时也不可避免地暴露出弊端与不足。

  发达国家的主要治理模式

  一是以引入市场竞争和明确各方职责为特征的新公共管理模式。新公共管理模式将政府职能再定位,进而调整政府与社会的关系。具体来说,政府的职能由行政事务的掌控者转变成为公共服务的提供者和公共行为的协调者,政府从宏观层面把握治理方向,而微观层面管理的具体事务则由非政府部门及社会组织承担。

  二是公共部门与私人机构之间凭契约确保合作的公私合作治理模式。政府以保证公共利益为前提,借助市场机制挑选合作对象,以法律形式规范合作模式,对私人部门的生产过程进行有效监督,确定奖惩机制,保证合作的可持续开展。奥地利高等教育以契约管理体系取代等级制体系,负责管理教育的政府部门与各高校之间、高校负责人与各院负责人、院系负责人与普通教师签署契约,这种逐层签署契约的方式明确了各级单位的职责,以强制约束的形式保证各方按时履约。

  三是利用先进网络信息平台提高公众参与度的电子治理模式。电子治理借助互联网技术、信息资源供应以及在线业务办理等形式,为治理主体多元化提供互动协作的平台,是国家治理变革的重要尝试。美国纽约市政府借由网站向公众开放政府部门的部分数据资源,提出政府和公众合作治理的理念。

  四是以社会组织为代表的多元主体深入参与的社会治理模式。社会治理模式改变了以往“效率第一,兼顾公平”的理念,主张将公众需要和公共利益放在第一位,反对为了效率而牺牲公平。从公民日常生活需求和切实利益出发,丹麦中央政府将诸如清洁、食品供应等与民众生活息息相关的大部分服务交给市场化组织和私营部门承担。

  五是整合治理主体、层级与功能的整体治理模式。整体治理是将不同层级的治理主体和治理资源进行最大限度的整合。全球化时代传统的地理边界被打破、跨国问题增多、公共议题愈加复杂,客观要求各国政府之间、政府各部门之间、中央与地方政府之间、政府与非政府组织之间联合起来实行整体治理。

  发达国家的治理经验

  发达国家的治理历经多年的实践探索,从崇尚自由的市场力量到强调政府调控,再到市场与政府并重,进而重视社会组织发挥作用,为致力于实现高效治理的国家提供了可供参考的经验。

  第一,不断调整政府与市场、社会的关系。西方治理理论指出,应当明晰市场与政府的职责权限,力求维持市场机制与政府干预的平衡点。市场的作用主要是优化配置资源、降低交易成本、通过竞争优胜劣汰。而政府则要为市场的正常运行保驾护航,提供必要的公共产品与服务,制定相关的法律规定保障经济活动有序进行。全球化与国内环境的变化使得社会问题复杂化,政府与社会的关系备受关注,社会组织在国家治理进程中发挥越来越重要的作用。保持国家管理权力与社会组织、公民权利之间的平衡是西方国家治理的重要内容。在三者易发生冲突的领域,实现自上而下的政府权力与自下而上的社会、民众意愿互动协调,进而促进社会组织与公民个人参与到具体问题的解决过程中。

  第二,多元主体协作治理。西方治理理论否认政府是国家管理的唯一中心,认为政府职能的主体不具有专属性和排他性,政府强行扩大职权范围不仅容易导致滥用职权的嫌疑,还因效率低下不能满足公众社会需求而造成社会的不满。政府、非政府组织和公民共同承担社会公共管理责任,非政府部门、民营部门都可以提供公共服务,弥补政府不能或者不便于承担的部分治理职责。

  第三,国内不同层级的政府职权划分明确。西方国家治理理念反对权力过度集中于中央政府,主张将权力适度下放给地方政府,鼓励地方政府及民众更多地参与到治理活动中来,政府则从不应该或不方便干预的领域退出。职权划分明确可以有效避免各级政府在面对问题时相互推诿,也可以防止国家面对具有地方特色的各种问题时缺乏灵活性。

  第四,治理过程兼顾效率与公平,治理行为依法有序进行。无论在全球治理还是国家治理中,随着治理进程的深入,可能产生富国与穷国、国内不同地区贫富差距拉大,通过开展一系列援助活动及政策倾斜可以实现治理进程的相对平衡。一味强调治理高效可能导致治理进程发展不平衡,而只注重治理的公平则可能造成进展缓慢,兼顾两者可以保证这一进程的长期可持续发展。法治是保障治理公平的有效举措。

  第五,在继承现有制度的基础上追求治理方式的创新与现代化。制度不是一蹴而就的,是在既有秩序的基础上进行改革或创新。也就是说,制度存在“路径依赖”,在过去制度环境中做出的政策选择影响此后的政策结果,选定某种政策后,从该政策中所获得的利益收益超过改变它的成本,导致政策改变的难度加大。发达国家以实现善治为目标推进制度改革的同时,亦依赖于该国先前拥有的制度模式。因此,路径依赖要求在继承现有合理制度的基础上革新,渐进式变革比激进式改革更有利于实现国家善治。

  发达国家的治理困境

  随着经济全球化的深入发展,国内事务与国际事务的界限日益模糊、公共部门与私有部门合作渐增、政府与市场的管辖范围重叠,一些在传统国家治理体系中不曾出现或不能解决的治理难题纷纷显现。西方国家一直以来引以为傲的国家治理体系,也因国内经济增速放缓、社会矛盾突出、政治体制失信而广受质疑。发达国家迫切需要改革,建立有效且负责的治理体系是改革的关键。明确政府权限范围、调整政府与市场关系则是治理体系现代化的重要步骤。以美国为例,奥巴马执政时期强调政府的干预作用,而特朗普上任后,主张减少政府干预,将减税作为政策改革的核心内容。纵观近年来发达国家的治理进程,均是不断在维护自由竞争与政府适度干预之间找平衡。

  全球性金融危机与欧债危机对美国及其西方盟友的国内经济造成严重影响,西方国家治理陷入困境。发达国家的经济发展模式也遭受质疑,随之而来的国内治理也遭遇前所未有的挑战。福山指出,全球金融危机结束后,西方国家一直未能建立起恰当的监管体系,手握巨大资本且组织严密的利益集团控制了政治制度,导致民众对政府的信任下降,缺乏支持的政府其权限随之缩小,国家治理陷入恶性循环。逆全球化、民粹主义、贸易保护主义等一系列挑战,考验着西方乃至世界各国的治理能力,国家治理前景充满不确定性。

  (作者单位:南开大学周恩来政府管理学院)

编辑:郝静秋

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