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佟家栋
近日，《粤港澳大湾区建设规划纲要》(以下简称《纲要》)发布。标志着粤港澳大湾区建设拉开了历史性的序幕。在《纲要》中，明确了在经济全球化调整期，大湾区的整体发展战略。从国际战略的高度，为产业结构的升级，新科技革命背景下谋求中国经济改革开放的深层次发展树立了样板，为推动中国经济的开放发展打造一个新的增长极。
要实现这个宏伟目标，需要借鉴国际上成功的经验，少走弯路，强调务实创新，构造良好的市场经济发展氛围，在政府主导和市场经济的环境下，实现区域经济一体化及其协调发展。推动粤港澳大湾区的经济一体化。本文探讨粤港澳大湾区建设中可能面临的挑战及其解决思路。
粤港澳大湾区建设
面临的挑战
广东与港澳的差异是大湾区建设必须面临的挑战。
首先，是制度差异。香港和澳门都是高度开放的市场经济制度。美国传统基金会已经连续23年将香港评为全球最自由的经济体。而澳门也是非常开放的市场经济体。尽管广东省是我国内地经济最活跃、开放程度最高的省份，但是，我们毕竟还处在需要进一步市场经济改革的过程中，广东省与内地各省份之间改革开放的总体同步性仍然存在。至少自由贸易试验区的政策环境和制度环境还处在大胆试，大胆改的过程之中。尽管要结合中国实际，探索建立一个具有中国特色的社会主义市场经济，但是，市场经济的基本要素，以及在市场经济建设中的政府与企业的关系需要界定清楚，避免政府过度干预的问题。
其次，广东和港澳在政府的作用方面上有差别。港澳一般奉行“管得越少的政府是最好的政府”。广东省政府在改革开放40年中，始终走在中国改革开放的前面，它的特区建设，自由贸易试验区的建设都取得了重要的成功，也因此成为了中国经济发展的排头兵和最活跃的地区，在中国内地经济中占有举足轻重的地位。在粤港澳大湾区建设中，政府的作用如何调整，是否要有一个政府主导，市场一体化运行发挥主要作用的国际化、市场化、法治化的营商环境，换句话说，广东在中国自由贸易试验区改革的市场经济改革举措，要不要在粤港澳大湾区普遍实施是目前我们面临的重要问题。
第三，要统一市场，必须在税收制度上统一，税率上接近。目前在税制上，香港主体税种是12个，其中3种直接税，9种间接税。其中直接税是香港的主要税收来源。基本税率是16.5%和15%，最低优惠里的税率仅为8.25%。澳门的主题税率有14种，8种直接税，6种间接税，税率和税负都比较低。中国大陆共有19个税种，直接税和间接税并重，税率高，税负也较重。因此，在统一市场的过程中，如果不能统一间接税率或实施比较接近的税率，一旦开放市场，商品的流动就会发生扭曲，即不合理的流向。因此，粤港澳大湾区的一体化，要排除市场一体化的税收障碍。
第四，统一市场的一个重要条件是汇率的固定或货币的统一。欧洲经济一体化走过了一个先寻求成员国货币联合浮动，内部汇率保持相对稳定的阶段，以便减少因为汇率波动带来的贸易风险和投资风险。伴随经济一体化的加强，它们逐步走向固定汇率，并为统一货币创造条件。粤港澳大湾区中，人民币是盯住一揽子货币，并有市场决定的，港币是盯住美元的。尽管澳门币(葡币)与港币实施固定汇率，但现实中，必须考虑在统一市场环境下的汇率安排。
第五，立法和执法的差异问题。粤港澳是三种法律制度。执行力度现在看，立法和执法环境的差异存在明显的差别。统一市场或大湾区建设需要立法和执法的高度透明和完善，要寻求一个与国际接轨的法治环境，而这种法治环境的建设需要有一个明确的思路。欧盟在推动市场一体化过程中，特别重视立法和执法问题。为此建立了欧洲法院，以便解决欧盟内各企业在市场竞争中的纠纷，特别是政府参与下的不平等竞争问题。因此，大湾区建设的关键问题之一是一体化经济中的法治环境建设问题。
第六，分工结构和分工调整问题。粤港澳大湾区建设，根本上是通过市场一体化创造更加合理的分工体系，以便在全球竞争日趋激烈的时期，形成内部的规模经济，壮大对外竞争力。然而，目前粤港澳大湾区内部尚存在两个方面的担忧。一方面，广东和港澳之间的分工结构调整问题。伴随市场一体化，在政府的大力支持下，内地可能形成“举国体制”下科技发展的优势，另一方面，市场经济体制下的创新又具有内在的原动力。短期内，两种体制下的科技创新会形成赶超，但可能会导致相互竞争的资源浪费。
第二种分工扭曲可能产生于广东省内部各城市之间。改革开放多年来，广东省九市，抓住了中国经济发展的难得机遇，各市经济都有了显著的发展。形成了自己的产业特色。但是，粤港澳大湾区建设，对各个城市而言，既是机遇，也是挑战。一方面，各城市都想抓住新的、粤港澳大湾区建设的机遇，发展高科技产业、信息产业，人工智能产业，生物医药产业。没有哪个城市愿意放弃这样的机会。但是，粤港澳大湾区的建设，要求充分发挥市场机制作用，实现更合理的产业布局和趋向合理的区域内分工，以便增强中国产业的竞争力。因而政府干预与市场力量结合的最佳点如何确定？粤港澳大湾区的建设是中国经济改革开放的重大战略部署，必须认真落实，务实推进，深入思考和抓好细节。
着力推进
大湾区建设的建议
笔者认为，粤港澳大湾区的建设不是一蹴而就的事情，必须从整体上逐步推进，以粤港澳大湾区经济一体化为最终建设目标，以创新一个国际化、市场化、法治化的营商环境为标志，实现大湾区内部产业的合理分工，抓住高科技产业发展的重大机遇，打造世界经济增长极和中国经济竞争力。
首先，向完善的市场经济迈进，深化改革，建设一个具有中国特色的市场经济环境。广东省要参照国际贸易与投资新规则打造市场经济环境。广东在历史上受到港澳的深度影响，无论是市场经济的理念，还是对市场经济环境的适应程度，乃至创新性，比内地其他省份要强，因此，对市场经济改革的大胆推进会收到良好的效果。这也是深化市场经济改革要从广东抓起的原因之一。
其次，要明确政府与市场的关系，列出政府干预经济的负面清单。明确市场机制在资源配置中的主导作用。避免在大湾区建设成为形象工程，真正将粤港澳大湾区建设成中国改革开放中，区域经济一体化发展的样板。
制定粤港澳基本相近的知识产权保护法规，创造科技创新的良好环境，对科技发明和创造给予保护和激励。
第四，协调大湾区的税制和税率，为商品和要素的自由流动创造条件，避免产品和要素流动的扭曲现象。
第五，协调或尝试实施三种货币的联合浮动制度，为打造香港国际金融中心创造良好的环境和支撑。
第六，市场运作和政府协调相结合，培育粤港澳，及其广东省内部产业布局和分工体系，增强中国高科技产业的世界竞争力。
第七，在操作上，推动市场一体化，先从广东省自由贸易试验区的南沙片区，横琴片区和蛇口片区开始，在市场经济规则、法治建设与执行、汇率协调、产业布局，特别是高科技产业发展方面，先行先试，构造粤港澳经济一体化，特别是经济一体化的良好环境，成功之后，在整个大湾区复制推广，循序渐进。
总之，建设粤港澳大湾区要认真大胆试，大胆改，粤港澳大湾区必将成为世界经济发展和创新的增长极。
(作者为南开大学中国自由贸易试验区研究中心主任)
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