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程蕴:安倍内阁的中东外交:战略、地区秩序与困局

来源: 2018年06月13日 人民网-国际频道     发稿时间: 2018-06-15 17:39

  安倍晋三第二次执政后,中东外交成为日本全球战略的重要组成部分。作为“自由开放的印太战略”的重要连接点,日本力图在中东地区构建以自身为核心的跨国经济环流;通过创建新的能源贸易规则,谋求改变全球能源版图;通过对话扩散价值观及政治理念,在中东地区培育构建全球秩序的支持者。这些战略层面的政策与行动,构成了日本积极主动的中东外交的核心。在地区秩序层面,日本总是通过平衡各方关系并兼顾与美国的同盟立场,来充当地区政治协调者的角色,故日本的中东外交又往往表现出被动应对的特征。

  程蕴认为,日本国家战略的调整,带动了其对中东战略价值的重新认识,进而影响了其中东政策的制定。作为战略性的中东外交,最重要的是构建有利于自身稳定的中东地区秩序。从宏观上看,日本的中东地区秩序观实际上是对美国的中东秩序观的微小修正,其修正程度恰恰反映出日美对于中东形势发展的认知差异,以及日本对中东国家友谊的需求程度。这是因为构建地区秩序单靠日本自身的力量无法实现,需要巧妙地借助其他域外大国和本地区大国的力量,并将其尽可能纳入自身的战略轨道来达成目标。正如河野太郎所指出的那样,日本中东外交的优势在于既与中东主要国家维持了极好的关系,也作为美国的盟友与之保持了良好的沟通关系。因此,日本在参与构建中东地区秩序的过程中,既要按照自身的政治理念将该地区的政治秩序推向理想状态,也要根据外部环境的变化不断做出适应性调整。从微观上看,日本对中东地区秩序的关注,主要集中在政治转型、反恐和中东和平问题三个方面。

  (一)政治转型

  政治转型历来是中东政治面临的一个重要课题。它不仅带来了延续传统君主制的国家与推行阿拉伯民族主义的共和制国家间的对立与猜忌,也反映了民主化浪潮对中东原有国家制度的冲击。在进入21世纪后,中东地区的民主化浪潮日趋高涨。这不仅是威权体制下国家现代化进程遭遇挫折、社会财富分配不均所导致的必然结果,也与以美国为首的西方国家推波助澜密切相关。在长期的威权体制下,中东国家内部的市民社会发育并不健全。从宗教和传统中汲取养分的“伊斯兰复兴运动”,虽然在一些国家受到基层民众的广泛欢迎,并成为反体制的主要力量,但在此基础上形成的“政治伊斯兰”组织却或是持有复古主义的主张,或是欠缺成熟的国家治理经验。因而,在威权体制被推翻后,紧接而来的通常并不是国家治理模式的进步,而是现代社会治理环境的缺失和派别间无休止的对抗。这又进而为恐怖主义蔓延提供了可乘之机,更加恶化了中东地区的安全环境。

  “9?11”事件后,日本曾追随美国在中东地区推进民主化,以铲除所谓滋生恐怖主义的温床。然而,伊拉克重建的失败和“阿拉伯之春”后的混乱,使日本政府认识到旧有威权政府被突然打倒后产生的各种弊端,开始尝试通过渐进模式来推动中东国家的民主化进程,力图在民主化和有效治理之间取得适度平衡。渐进模式的核心在于对人的塑造,这种模式可以暂时容忍制度上的不够民主,着力通过文化交流或教育援助等方式向中东国家渗透西方价值并培育现代公民,从而为将来的政治转型打牢社会基础。例如,在埃及,日本同塞西政府保持着密切关系,并于2016年与之达成“埃及和日本教育伙伴关系计划”,确立了在埃及引进全套日式教育的各项具体措施,力图培养埃及青年的道德、纪律以及互助心。为支持这一计划的实施,日本政府从2017年开始在人力和财力两方面对埃及展开长期援助,以使日本教育培养模式在埃及落地生根。在沙特,2017年公布的《日本—沙特愿景2030》中将“软价值”(soft values)列为两国合作的三大支柱之一。日本通过推进沙特国内规制改革,建立高效廉洁的政府,并在教育、体育、娱乐等领域帮助其构建更加宽松的社会环境,得以参与沙特未来的社会治理和政治改革。

  此外,在民主化改革导致秩序混乱的地区,日本政府采取更有针对性的援助措施来帮助这些政府实现社会有效治理。在阿富汗,2015年确立新的援助原则后,日本将援助与阿富汗政府的治理效率直接挂钩。日本承诺2017—2020年每年向阿富汗政府提供上限不超过400亿日元援助的同时,强烈要求阿富汗政府消除腐败、改革选举制度、改善人权,并根据“相互责任的原则”视阿富汗政府改革的努力程度提供相应的援助。而在伊拉克,日本继续支持伊拉克政府推进反恐作战的同时,也努力促进该国国内各派别实现超越宗教与民族差异的国民融合。除了在日本国内组织召开研讨会向伊拉克国会议员介绍日本战后复兴和民主主义的经验外,在摩苏尔解放、伊拉克境内对“伊斯兰国”的反恐战争取得决定性战果后,日本更在国际上倡议通过回收武器、扩充就业机会来消除导致伊拉克国内治安状况恶化的外在因素,把实现有效治理放在援助目标的第一位。

  当然,在中东地区国家的总体发展方向上,日本仍支持美国主导下的中东民主化进程,至少对于日本来说民主化进程和有效治理之间并不存在本质性的矛盾。在日本看来,有效治理并不仅仅是表面上的政权稳定,而且涉及人权发展等各个方面。只有打破中东国家相对封闭的国内政治结构之后,日美等国才有机会参与到这些国家的国内治理过程中去。所以,在叙利亚问题上,日本政府坚决支持美国的立场,要求实现全国停战,为人道主义援助提供畅通无阻的通道,并在此基础上开启该国政治改革进程。这实质上否定了阿萨德政府的权威而将叙利亚国内政治推向多元化的方向。

  总之,在中东国家政治体制转型的问题上,日本的终极目标是拓展中东的民主化。而在具体推进过程中,日本则视情况更多地关注政治转型的平稳度,并积极向中东国家宣传和移植日本战后转型的各种经验。

  (二)反恐问题

  日本关注的第二个重点问题是反恐问题。2013年安倍访问中东,宣布强化与中东国家在政治和安全方面的合作,其中一个主要内容就是反恐。由于反恐问题得到了包括中东主要国家在内的国际社会的普遍支持,所以2014年日本加入了打击“伊斯兰国”国际联盟,将反恐与所谓的“积极和平主义”的理念挂钩,借助国际反恐大趋势来推进自身的政治大国化战略。2015年1月,安倍再次访问中东,从所谓的“基于国际协调主义的积极和平主义”立场出发,进一步宣扬日本在国际反恐问题上的立场,并宣布未来日本将给予整个中东价值25亿美元的新援助。而在发生日本人质事件后,日本更是表现出不妥协的立场,将强化反恐对策明确作为中东外交的三大支柱之一。

  然而,中东的反恐斗争从来都不是单纯的非传统安全问题,而是与政治格局的演变密切联系在一起的。在打击“伊斯兰国”的斗争中,伊朗地位不断提高并形成了所谓“什叶派新月地带”,重新确定了中东地区的政治版图,而俄罗斯凭借对叙利亚阿萨德政府的支持,也重新恢复了自己在中东政治中的影响力。对于日本来说,缺乏美国直接参与的军事反恐行动,最终只能是日本介入中东政治的一个切入点,很难对该地区的秩序构建产生直接影响。在这种情况下,日本在中东反恐斗争取得阶段性战果后,开始注重从非传统安全和传统安全两方面同时介入中东政治,力图减小美国在该地区实力衰退产生的负面影响。在2017年9月举办的第一次“日本―阿拉伯国家政治对话”会议上,日本外务大臣河野太郎提出了强化日本对中东政治参与的倡议,主要内容是参与构建中东国家间的政治、安全对话机制,增强阿拉伯国家对“自由开放的印太战略”的认同度。因为处于沙特和伊朗对立前线的霍尔木兹海峡也是“印太战略”的关键节点之一,可以预见未来的中东安全对话将更多涉及传统安全的内容,并可能探讨构建地区安全机制的问题。当然,作为地区安全事务的重要课题,反恐仍被日本所重视。在重点区域,日本更是以加强援助的形式显示其大国责任(例如对西奈多国部队和观察员组织部队的援助)。但是,对于日本来说,反恐已不再是中东地区安全事务中的一个单一话题,通过构建地区安全机制做出系统性的应对将是未来反恐的发展方向。

  (三)中东和平问题

  日本关注的第三个重点问题是中东和平问题。阿以冲突是日本参与中东政治的契机,但随着阿拉伯国家的分裂以及近年来中东地区各种矛盾的涌现,阿以冲突已逐渐转化为巴以冲突且很少再占据整个中东政治舞台的中心。然而,对于日本来说,常年对巴勒斯坦的援助已经使它对中东和平进程产生了一定的政治影响力,而且巴以冲突问题也是日本最有可能在中东政治中发挥主导作用、获得阿拉伯国家好感的切入点。

  早在小泉执政时期,日本政府就已经提出要在巴勒斯坦自治政府改革问题上发挥主导作用,并毫无遗漏地参加所有有关中东和平进程的工作。然而这一政策主张并未实现,日本政府遂转而开始摸索自己独立解决巴以冲突的路径。经过十余年摸索而成的路径主要有以下三个要点。

  (1)通过“和平与繁荣走廊”的建设,强化巴勒斯坦自身经济的造血能力,并在合作过程中推动以色列、巴勒斯坦、约旦等相关各方形成互信。(2)构建东亚各国合作援助巴勒斯坦机制,强化自身在中东和平进程中的主导权。(3)通过援助,提高巴勒斯坦自治政府的社会治理能力,确立对中东和平等政治问题的影响力。

  然而,日本对中东和平进程的干预也存在局限性,主要表现为日本很难影响以色列乃至美国的政策,无法有效管控巴以间的冲突。2017年,就在日本大谈升级“和平与繁荣走廊”之际,以色列政府通过了在东耶路撒冷和约旦河西岸地区建立新定居点的计划。该计划导致耶路撒冷老城区发生多起巴勒斯坦人针对以色列人的袭击事件,严重打击了巴以双方的互信。对于此类事件,日本政府除发表外交声明阐明立场外,并无任何有效的解决措施。而同年12月,美国总统特朗普签署法案承认耶路撒冷为以色列首都,并将美国驻以色列大使馆迁至此地,此举对日本的中东政策造成严重冲击。对此,安倍内阁最初闪烁其词,在没有看清风向前拒绝表态。当确认了各方态度后,日本表明了与美国相左的立场,但面对巴勒斯坦对美国的强烈不信任,日本仍强调美国参与、主导中东和平进程的重要性。

  对于巴以冲突,日本虽然一直表现出所谓“亲阿拉伯”的立场,但其所追求的与其说是支持巴勒斯坦,不如说是想在维持日本与冲突各方相对平衡的关系下,促进巴以之间的和解。所以,在巴以问题上,日本虽然有明确的原则,并努力为双方达成互信创造机会,但在遇到双方冲突时也会密切观察形势发展并不断对政策做出微调,以说服冲突各方尽快适应新的平衡状态。例如,在特朗普政府承认耶路撒冷为以色列首都而引发的事件中,日本政府正是看到了阿拉伯国家由于害怕国内政局不稳而不会纵容过激派反对以色列、并愿意在共同反对伊朗的战略共识下暗地发展同以色列关系的心理,所以才会以此为方向积极在相关各方间进行调解。

  总之,在中东地区的秩序构建上,日本在大方向上仍致力于维护美国治下的和平。这与整个日本外交战略的走向是一致的。虽然美国在中东地区的实力处于衰退时期,增加了日本“搭便车”的难度,但这也为日本实现其政治大国的野心提供了诸多便利。日本有更多机会去表现其政策上独立性的一面,由此自然会赢得不少中东国家的好感,并在一定程度上增加了其作为政治大国的认可度。然而,这并不意味着日本在维护地区秩序问题上会超越美国占据主导地位。在大多数时候,日本只是将自己定位为协调者,在高举原则的同时,根据形势的发展不断平衡与各方的关系,据此获取更多的话语权。

  由此逻辑出发可推导出以下三个结论:(1)在中东问题上,美国战略与日本战略之间不会存在根本性对立。(2)由于中东远离日本本土,日本的实力投射能力严重不足,缺乏单独行动的手段和能力。日本只能从顺应美国所缔造的中东政治环境着手推进自己的政策。由于日美间的战略目标并不对立,所以日本政府也往往会将美国因素的影响看作一种积极因素,而不是对其行动的制约。(3)战略上的一致性并不代表在具体事务上日美两国具有完全相同的利益诉求,日本在顺应美国所缔造的中东政治环境的同时,也会根据自己的利益提出改善环境的要求。其实现这些要求的手段有:各种层次及各个领域的双边和多边对话、经济技术合作或财政援助、文化教育领域的价值观渗透和人才培养及人员援助等。

  (作者系南开大学日本研究院讲师程蕴本文为中国社会科学院日本研究所《日本学刊》供本网特稿)

 

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