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江曼琦:京津冀协同发展与雄安新区发展关系的思考

来源: 南开大学报2017年4月28日3版     发稿时间: 2017-06-06 18:02

  一般来说,每一个地区在发展的时候首先应该是有定位的,雄安新区发展的时候也是应该有一个定位的。这个定位国家一般会明确地给出来,但是雄安新区的发展方向、定位,国家至今都还没有明确给出来,所以我只能是通过个人的分析,思考雄安新区的发展应该是一个什么样的定位,按照这个定位我们应该注意哪些问题。

  我们前期研究中发现,北京发展面临着堵车、水污染、高房价、垃圾围城等大城市病,所以急需寻求发展空间。目前,在北京经济发展的重点区域中,就业人口70%以上集中在中心城区(城六区),就业中心集聚现象仍非常显著。目前北京的首都核心功能区、城市功能拓展区里面,相应的文化集聚、产业集聚程度都已经非常高了,所以要往外扩散。

  根据国家公布的《京津冀协同发展规划纲要》,京津冀协同发展的战略核心是:有序疏解北京非首都功能,调整经济结构和空间结构,走出一条内涵集约发展的新路子,探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式,促进区域协调发展,形成新增长极。

  我们还可以看到,除了“战略核心”,《规划纲要》还定了近期目标、中期目标和远期目标。近期目标要求“有序疏解北京非首都功能取得明显进展”,并且提到要在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域取得率先突破。中期目标要求,北京“大城市病”等突出问题得到缓解。但是我们看到,远期目标是,“成为具有较强国际竞争力和影响力的重要区域,在引领和支撑全国经济社会发展中发挥更大作用”。所以,这里所说的“协同发展”,已不仅仅是说要促进某个区域的经济发展,消除区域差距,更重要的是要成为我们国家国际竞争力和影响力的重要区域,这是它最终的目标。

  为实现这个目标,我们从《中共北京市委北京市人民政府关于贯彻〈京津冀协同发展规划纲要>的意见》看到,北京提出与《规划纲要》对应的3个时间节点:2017年、2020年、2030年。在4个方面目标任务中,“疏解非首都功能”被列在最前面,后面也是相应的要求治理北京的“大城市病”等。它的“关键动作”里面,我们看到目前的动作就是聚焦通州、加快市行政副中心的规划建设。据此,有可能是相当于很大一部分关于行政的功能就会往外疏解。那么它能不能够成功做到,疏解的这部分到底有多少,这还是一个疑问。

  还有北京提出“以业控人”和“以房管人”。以业控人,要疏解人的话首先得有业,哪些业可以疏解,我们可以再思考一下。首都的模式主要有几种:单功能首都(如堪培拉),双功能首都(如华盛顿),更多的是多功能首都(如东京)。我们国家要建单功能首都的话,目前只有一种办法,就是外迁。国家目前已经否定掉这种方案了,所以就只能是多功能的首都了。但是多功能首都的话,需要保留哪些功能、迁出哪些功能?

  《北京市城市总体规划(2004年—2020年)》中指出,“北京是首都,是全国的政治中心、文化中心,是世界著名古都和现代国际城市”。这是旧的定位。我们看到,北京的新定位是:全国政治、文化、国际交往、科技创新中心,国际一流的和谐宜居之都。

  新定位实际上加了一个非常重要的“科技创新中心”,其他的几个方面可以说和北京的首都定位是紧密联系在一起的。是政治中心,就不可能把国际交往中心移出去。而北京是我们国家一个古都,应当是文化中心。所以这几个方面是很难迁移出去了。

  而科技创新中心这方面,因为北京的定位一直在说不做经济中心,把经济中心做到天津来。但是现在的经济中心很重要的一方面要靠科技,所以科技创新中心如果还在北京的话,意味着很大一部分的经济中心还是在北京。那么作为科技创新中心,北京到底有什么样的特殊意义,如果我们要做迁移一部分或者按照反磁力中心的定义来设立新的城市,它对于北京意味着什么?

  我们看到,北京所作的“减重提质”分析中,疏解的内容包括一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场、部分教育医疗等公共服务功能,以及部分行政性、事业性服务机构等4个领域,并分近期、中期、远期3个阶段实施。北京的制造业已经非常少了,所以要疏解的主要就是服务业。高端服务、公共服务,北京的城市发展还是需要的。高端服务里面有商务、金融、科技、信息和文化创意,如果按照城市定位,可能现在的定位要发展,但是作为非首都功能应该不是一个首都所一定要存在的。

  另外刚才提到“以业控人”。从1978年到2015年北京市3次产业的增加值占GDP比重的变化情况可看出,第二产业已经从1978年超过70%下降到2014年20%以下了,再缩能缩多少?制造业是城市发展的重要部分,如果一个城市完全没有制造业,就会成为一个产业空心化的城市,可能会有其他问题。制造业是可以缩减的,但是有多大缩减空间是值得我们思考的。

  北京的服务业中,从1995年到2013年间,金融业一直占的比重是比较大的。其次,2013年,信息传输、软件和信息技术服务业约占12%,租赁和商务服务业约占10%,科学研究和综合技术服务业虽然只占了9.6%,但是它的区位熵已经达到了2.69%,这是相当高的一个优势。而我们国家技术服务业超过30%以上的交易额是在北京的,所以,北京实际上就是科技创新中心。而这部分如果将来还在北京占着相应的份额,那未来这个城市怎么能够疏散?一般来说软件信息传输和信息技术服务都算作技术服务业的一部分,北京服务业这两个加起来已经超过21%。所以,这一块是非常大的一块“业”。我个人认为,如果未来要疏解或者建立“反磁力中心”,科技这一块是相当重要的。

  未来的发展要依靠科技,建立科技城不仅仅是为京津冀协同发展,而应该说为了整个中国在国际上占领强有力的位置。

  新城的类型我们一般归纳为6类,其中有一类就是科技城,科技城里面我们又把它分成了两种,一种是政府和机构驱动的,还有一种是由非政府驱动的。政府和机构驱动型新城提得比较多的,是日本的筑波科学城。东京的筑波科学城当初就是为了疏解,那是日本从贸易立国向技术立国转变的过程中诞生的新型科技产业城,它的目的也是创造适应的研究和教育环境,来缓解东京人口的压力,这和北京有很多相似的地方。但我们在雄安未来的发展中要注意筑波科技城的两个问题。一个问题就是它起初并没有达到缓解东京人口压力的目的,因为刚开始时它的交通问题没有解决好,所以大量的人是不愿意迁过去的。但是当交通解决了以后,后期发展还是非常快的。还有一个问题就是它的投入与产出不成比例,这是一个问题。

  科学研究型非政府驱动型新城的一个案例是美国加州的尔湾。它是一个比较成功的例子,而它可能更多地注意到了市场的力量。我们在以前的研究当中总结出它的4条经验:城市均衡发展、多元化的产业结构、便捷的交通、市场化运作的机制。

  对于我们来说,在未来全面强调单纯的政府和机构驱动或单纯的市场主导都可能会存在一些问题。所以在未来的发展当中,我们觉得应当是由政府和市场共同的作用来促进雄安新区的发展。(作者为南开大学城市与区域经济研究所所长)

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