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周密:区域吸收能力与雄安新区的创新成长

来源: 南开大学报2017年4月28日3版     发稿时间: 2017-06-06 17:56

  京津冀协同发展这样一个国家重大战略,是目前中国区域经济发展战略中的重中之重。因为我们国家的东西平衡战略受到中国空间的纵深约束,所以受到了一定的限制。因此,最新的国家战略实际上是由东西平衡战略转向了南北平衡战略。而京津冀协同发展是从东西平衡到南北平衡战略转移中的重大部署。在整个区域经济的空间布局上,过去重点城市空间布局沿京广线和沿长江交叉呈菱形结构;而未来,“一带一路”、京津冀协同、沿长江流域构成群带状的全国空间经济新格局。所以,京津冀协同发展是为了打造中国的新增长极,对于整个中国未来区域经济发展来讲是一个非常重要的战略。

  从习近平总书记的“2·26”讲话之后,京津冀三地开始了迅速的跟进。首先是在领导构架上有一个重大的组织构架的落实,接着三地在合作协议上有了快速的推进,此后随着京津冀协同规划纲要的出台,确定了一个顶层设计构架,接着在《京津冀协同发展规划纲要》以及包括各地的京津冀协同的落实文件当中都得到了迅速推进,3年来的成果还是非常显著的。一直到最近4月1日雄安新区的成立,实际上是京津冀协同发展的方向越来越明朗,意味着京津冀协同发展进入全面深化的新阶段。

  我们来看一下京津冀协同发展的顶层设计。《京津冀协同发展规划纲要》确立了一个目标导向和任务导向非常明确的构架,一方面落实了关于整个京津冀的总体层面和京津冀三地各自的定位,使得各地发展方向是有据可依的;另一方面在空间布局上也明确提出一核双城三轴四区多节点的布局,在这样一个布局上,重中之重的任务放在了非首都功能的疏解上。

  从这几年疏解的具体运作与推进过程来看,实际上我们遇到了几个方面的难题:

  一是疏不出。在实际操作过程中,一方面对于疏哪些,大家是存在异议的。从现状来看,目前主要侧重在:相对低端、低效益、低附加值、低辐射的经济部门;区位由非市场因素决定的公共部门,如央属科教文卫机构等。这导致的问题是:第一类低端产业对环境影响大,津冀不愿承接;由于周边地区与北京的落差大,第二类机构的疏解阻力大、效率低,北京不愿意疏,还无法形成共识。那么谁来疏解?京津冀协同发展这件事,我们从上世纪90年代一直持续到现在,从具体的推进来讲,直到最新一届领导人上任之后才开始有强有力的中央统筹三地参与,但实际上对北京把这些产业疏解之后的空地怎么来处理,没有一个明确的或者说更有效的形式和措施,所以北京自己不愿意把优质的资源疏解出去,这样就出现了首都不愿意疏、津冀不愿意接的这样一种困境。

  二是接不住。对于疏解哪些类型,目前首都这么有限的资源是很多地区都想分蛋糕去竞争的资源。我们作了一些调查,河北等地超前规划了大量园区,仅保定地区就有34个园区要竞争承接。但我们发现实际上北京是往河北大量的地方疏解的,它的资源是分散的,由于对承接地缺乏明确空间统筹与精准摸底,导致对有限优质资源的争夺和竞争,出现承接空间“接不住”。

  三是难发展。怎么疏解?存在形式上协同、实质上疏而不解的问题。形式上是疏到天津和河北了,但是实际上可能其总部还留在北京。所以怎样能够使疏解得到实质性地推进,如何能够使京津冀协同发展中非首都功能疏解实现“能发展”呢?

  雄安新区的成立是在破解这些难题,使这些难题能够集中获得解决。作为北京非首都功能的集中疏解地,雄安新区是党中央国务院疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展的一个重大战略部署;作为破解疏解难题的有效试验场,雄安新区是集中破解“疏得出、接得住、能发展”矛盾,实质性推动协同发展重大战略的关键;作为社会主义发展新阶段推进现代化新城建设的示范,雄安新区对新常态下探索中国特色解决大城市病的道路、提升区域协同治理能力和打造世界级城市群具有重要的应用价值。

  我们想转换一下思考的角度,原来总是讲怎么疏解,现在我们从非首都功能疏解转换到区域吸收能力的分析。从疏解地转到承接地,从差距缩小转到能力建设,从被动疏解转到主动吸收。转换一个角度,很多问题可能就会思考得更加清楚。

  在这样一个思考下,我们筛选了许多国内外文献,形成一个基本的区域吸收能力的框架,从识别能力、转化能力和拓展能力对区域吸收能力作了理论研究和测算。我们做了一个都市圈的数据,测算在一百公里范围内主要吸收的异质类型。我们对所有吸收转化的京津冀13个城市具体吸收的板块,分出来4个板块,分析其区域识别能力、区域吸收转化能力、区域吸收拓展能力。我们目前作的主要是影响因素的研究,包括人力资本等这些因素。最终我们通过测算做了一个基础模型。

  在这种分析框架下来思考未来雄安新区的创新成长之路,我们想提一些理论思考:

  一是构建四元吸收模块,优化区域吸收路径。要从吸收的环境、重点、内容和主体上作一个统筹。我们认为,雄安新区区域吸收能力提升的总体路径是:以公共服务模块为主的吸收环境培育,以科教模块为主的吸收重点打造,以产业模块为主的吸收内容聚焦,以人才吸引为主的吸收主体识别。当然,我们现在所说的吸收能力的前提是,首先在雄安新区的发展上要用政府之手把房地产关进笼子里。只有把房地产关进笼子之后,才有我们现在所阐释的区域吸收能力的市场化路径。在这样一个框架下思考,吸收对象要聚焦到央企和科教模块,这样可以加强我们在吸收识别力上的推进。

  二是聚焦央企与科教模块等吸收对象,加快雄安新区的吸收识别力。有效识别与筛选北京优质资源,优先选择央企和工科类院校作为吸收对象,集中优势资源加大吸收能力;落实31家具有意向央企的进入进程,借鉴吸收曹妃甸、滨海的经验,加快央企落户政策的制定;围绕央企的需求进行政策配套,加快全链条教育、医疗、退休政策、高考政策等相关内容的配套。

  三是加大白洋淀等区域吸收环境的培育,促进雄安新区的吸收转化力。加快白洋淀的水城共融整体规划,按照国际标准对白洋淀基础设施、用水、蓄水、泄洪等方面的研究保护与有效监管,加大对周边土地使用、开发利用等规范;以白洋淀为雄安地标,打造成创业者和就业者的乐土,成为宜游宜业宜居的场所,成为疏得出、立得住、能发展的首选地。我们认为将来白洋淀区域在作好生态保护基础上,做成地标性或标志性区域,通过这样一个区域打造优化公共服务,通过服务形成吸引业态,通过业态吸引人群,最终用人群吸引整个区域。

  四是提升高新技术产业与创新等吸收内容,助推雄安新区吸收拓展力。我们认为在高科技和产业创新方面,应该重在对区域的利益诉求和分享机制的建立以及创新型企业的引入。

  五是优化人才等吸收主体,促进雄安新区的城市吸收拓展力。在传统土地政策上加快人才政策创新:建立精细管理的招商政策,针对轻资产、少土地、重服务与人才等新企业需求,在现有税收、土地等传统政策上进行人才等政策创新,重点在社保等人力资本政策上进行试点创新。

  (作者为南开大学中国城市与区域经济研究中心副主任)

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