本报记者定军
3月11日，全国关注的国务院机构改革方案(草案)公布，出乎社会各界的预料，此前呼声较高、社会各界期盼的一些部委，如铁道部、国土部没有进入这一轮调整，能源部并没有成立。
如何正确看待这次即将进行的机构改革，接下来还将进行哪些具体的机构变动，以及未来的机构改革将会如何进行。3月11日，就在十一届全国人大一次会议举行关于国务院机构改革方案的说明期间，记者专访了南开大学周恩来政府管理学院的大部制改革研究课题组专家——南开大学周恩来政府管理学院教授朱光磊、孙涛副教授、张志红副教授和郭道久博士。
朱光磊教授带领课题组团队，早在2004年就向中央某部门提交了一份研究报告，提出了行政体制改革借鉴国外经验，实行“大部制”的建议。这份报告受到有关方面的重视。此后他们一直参与中央的大部委制的相关课题。目前该课题组也在进行在服务型政府建设、大部门体制、机构编制、阶层分析等方面的理论和对策研究课题。
改革应坚持依法展开
《21世纪》：课题组对于本次公布的机构改革方案有何看法？
朱光磊：这个格局已在预料之中。涉及重大改革事项，一般都是逐步推进。其实，从英、日等国的相关改革看，也都是逐步展开的。从某种意义上讲，我国的大部门制改革实际上从组建商务部的时候就开始了，只是当时的“自觉性”还没有达到今天的程度。
从我国的情况看，在交通运输、农林水利、能源、社会保障、建设、环保等方面都可以改革，都有改革的理由，也都有各种的难处。不过，今天不改革不等于今后不改革，而且不能排除可能的反复。
张志红：改革中要注意两个问题。一是改革应坚持依法展开，以法律形式对改革做出明确和具体的规范，有助于保障实施过程的严肃性。要通过完善政府组织法，来确保政府机构和职位编制的设置与调整有法可依，避免随意增减机构和职位。二是部委调整要达到目的，还绕不开内设机构数和副职问题。现在，国务院部分机构的实际副职设置已经“超标”。也就是说，不是只有工业与信息产业部和交通运输部有改革的任务，其他所有部委都有相应的任务，可以在部委内部实行“大部门”体制。
建设“有效政府”
《21世纪》：按照《关于深化行政管理体制改革的意见》，需要坚持“精简统一效能”的原则，但我们了解到课题组的结论是一些部门需要加强，而不是一般意义上的精简？
朱光磊：从长期看，现代政府的管理职能大幅扩张，各国的行政官员规模都呈扩张趋势。比如社保方面，我国一旦建立较为完善的社保体系，不仅要投入大量财力，而且要增加大量的行政人员。
抛开“小政府”、“强政府”的争议不论，建设一个“有效政府”，一个“规模适度的政府”是无疑的。课题组的一致看法是“机构要精简，结构要调整，人员要饱满”。在能够满足需要的条件下，用人自然要尽可能少；在有客观需要的条件下，也不能为少而少。用人少、费用小，是好事，但都不是目的。建设一个能够有效推动经济与社会发展，有效满足日益增长的公共服务需求，有效维护国家安定与统一，同时又自觉尊重人民和法律，廉洁、精干、透明的政府，才是我们的目的。大概，这也就是精简、统一与效能的辩证统一了。
理顺“条块”关系
《21世纪》：《关于深化行政管理体制改革的意见》要管到2020年。本届政府能把改革推进到什么程度？哪些改革可以快一些？
孙涛：此次国务院机构改革，目的是进一步理顺宏观经济调控和监管体系，并整合社会发展和民生服务职能。与前五次机构改革相比，不再是单纯的“精兵简政”，更多从有效管理的角度，理性地考虑机构设置。这种对行政管理体制的自我变革和完善体现了政治上的成熟。
“条块关系”是中国政府与政治的一个重要现象。理顺“条条”的关系，应是本届政府机构改革的重点。但“条条”的改革，是一个“技术活”。哪些权力该整合、该收放，哪些职能应弱化，哪些职能应强化，不宜坐而论道，照搬国外模式。
如果说2020年各地基本建成服务型政府，当前则要积极推进“规制-服务型政府”的建设。按照这一思路，国务院和地方政府的机构改革除了理顺宏观经济部门，更应整合社会管理和服务职能。在地区和城乡差距短期内难以缩小的情况下，要本着公共服务均等化原则，以机构改革为契机缩小各地公共服务水平的差距。
至于机构改革的快慢，首先，要衡量相关产业和生产要素的市场化程度，并考虑行业监管水平和规制能力；其次，要对社会力量和第三部门的发育水平有个基本判断，更要重视民众和舆论的呼声。也就是说，要主客观分开，学者和个人不宜把自己的价值追求转化为对行政改革进度的要求。
“三二一”建议
《21世纪》：课题组对机构改革有何建议？
郭道久：课题组近来围绕着与机构改革相关的政府职能、政府规模、政府间关系等问题做了一些较系统的研究。我将这些建议性的想法归纳为“三二一”。
“三”个关于政府职能转变的建议。一是应当有一张政府职能配置表。针对目前仍然存在的职能转变不到位的现实，应分类别、分级别、有针对性地加以调整：横向上明确哪些部门实行选择性集权，那些部门实行政治性分权、行政性分权；纵向上明确各级政府应该承担哪些相应的责任。二是突出服务型政府的目标。机构改革的重点要从经济管理部门转向社会管理和公共服务部门。三是妥善处理社会组织发展问题。破除对社会组织既想依靠又有担心的矛盾心理，改变裹足不前的局面，充分发挥其在社会管理和公共服务方面的潜力，形成政府与多元主体互动的格局；同时通过加强监管保持对社会组织的适当控制。
“二”是两个与“大部门制”有关的建议。一是要重视部门内部的改革。在“大部门制”改革中，不管是“动”了的大部门，还是没“动”的部门，都有内部改革问题。调整、整合而成的大部门要成为有机整体，能协调运转而不是仅有“牌子”而内部仍各自为政。二是要有“大编制”概念。如果“人”的指标与“钱”的指标相脱节，编制的控制意义也就打了折扣。编制要将机构、人员与财政结合起来，形成机构、岗位设置与财政相统一的编制要求。
“一”个关于政府机构运行的建议，即重视完善政府过程，更多关注政府的运行。我们在传统上做事比较“粗糙”，在政府工作流程安排等技术性方面还显得不够细致。比如电子政务，应该给机关工作带来实际改变，但一窝蜂上网后，具体的更新、运行却很差。
要着力解决官本位
《21世纪》：课题组认为这轮行政体制改革对有关领域将产生什么影响？
朱光磊：这次改革依然集中在行政部门。机构改革最终是否真正成功，还是要以政府是否真正能够以平等、平静的心态来面对外部压力、外部监督，公务员是否能够以一种恭谦的态度面对公众等根本性变化来检验的。有些事情不是不可以改革的，比如到了今天，附着在机构上的官本位的问题应该着力解决。
面对改革，党委要起带头作用，事业单位也不能置身其外。地方党政的研究室、党史办、党校、行政学院、社会主义学院、讲师团等，是否可整合？部分科研机构和机关内设研究机构是否可挂靠大学，以付费方式获取成果？只要开动脑筋，可做的工作就很多。当然，做到什么程度、“放”到什么程度，取决于能够控制到什么程度。有抓有放，体制改革就一定能够在正确的轨道上稳步前行。
|
