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期待新预算法推动高校管理现代化

来源: 中国教育报4月13日9版     发稿时间: 2015-04-16 09:32

  丛树海

  我国预算法修订历经数年,终于于去年8月份尘埃落定,完成了修订任务,第一次将政府全部收入、预算信息公开、绩效预算、跨年度预算平衡和以权责发生制为基础的综合财务报告制度等五项要求纳入预算法,突显了对预算编制、预算管理的完整性和科学性要求。

  我国现代大学制度建设实施党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的治理结构,大学预算和预算管理必然成为管理体系的核心环节。从本次预算法修订形成的五个第一次看,新预算法对大学的预算和预算管理提出了新的更高要求。

  第一,从全部收入纳入预算看,这是高校目前按新预算法实施最为完整的一项内容。高校所有的预算拨款以及由自身组织收取的事业费收入和其他收入业已全部纳入预算,实现了全口径预算管理。但从国家预算管理的要求看,国家财政对高等教育的预算拨款,并由此形成的教育部门预算与各高校由教育部门拨付的财政性经费和自行组织的教育事业收入总额之间,相差一个“高校自行组织的教育事业收入”,需要在预算管理体系上研究“财政教育拨款—教育部门预算—高校单位预算”之间的关系。需要建立“经费预算”和“预算管理”两个概念,即全部财政性资金纳入财政预算和教育部门的财政资金部门预算,事业收入和财政性资金纳入教育经费部门预算和单位预算,财政预算、部门预算和单位预算全部纳入预算管理体系。显然,在实施差别预算管理的情况下,需要进一步加强教育部门预算编制、执行和决算管理。

  第二,从预算信息公开的要求看,新法第1条就将建立公开透明的预算制度作为预算法的基本准则和立法目的,大大提高了预算公开透明的法律地位。第14条规定,预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应在批准后20日内由本级政府财政部门向社会公开。各级政府、各部门、各单位要将使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况及时向社会公开。第91条第4款还规定了未依法向社会公开预算、预算调整、决算、预算执行情况报告和报表的,要追究行政责任。预算公开责任分两个层级,一是财政部门承担预算及其调整、预算执行、决算报告和报表公开责任,二是高校承担使用财政性资金集中采购货物、工程和服务情况向社会公开责任。按新预算法的要求,高校需进一步加强在财政性资金基本建设、修缮项目、设备采购、以及大宗消耗性货物服务集中采购方面的社会公开义务。

  第三,从绩效预算的要求看,新法第12条,将讲求绩效作为预算的五大原则之一,第32条将绩效评价和绩效目标管理作为预算编制的重要依据,第56条则具体要求各级政府、各部门、各单位要对预算支出情况开展绩效评价。绩效预算问题在新法中不仅成为基本原则,而且成为预算编制的依据和实际工作的要求。高校预算管理所涉及的财政性资金和事业性收入,都来自纳税人的缴税或求学者的缴费,所有资金的使用状况理所当然要对纳税人和缴费者负责,以求提高资金的使用效益。目前高校对资金使用状况的绩效管理、绩效评价及其绩效报告工作,尚处于薄弱环节,绩效预算管理基本空白,缺乏规范的评价标准和评价制度。各高校之间在拨款所得、事业发展政策、占地面积等方面存在相当大的差异,其“绩效”也不能简单地从“事业发展”或“学科水平”一个标的来进行。绩效评价和绩效管理任重道远。

  第四,从跨年度预算平衡要求看,新法第12条要求各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。第32条要求,进行各级预算编制时,不仅要根据年度经济社会发展目标和国家宏观调控的总体要求,而且要考虑跨年度预算平衡的需要。财政实践中,跨年度预算平衡主要是财政总预算的工作,资金主要来源于财政拨款的部门预算很难考虑跨年度平衡问题,但各高校的单位预算在新预算法的指导下,确实存在“准经营”问题,作为法人实体,高校有能力筹措一定量的资金,根据事业发展的需要跨年度安排资金预算。显然,在现行管理体制下高校事业实体并没有发挥“跨年度资金平衡”的足够空间,借助新预算法的修订和实施,可以研究推进高校作为事业实体的市场主体地位,以更好发挥其主观能动性,调动起办好事业的积极性。

  第五,从以权责发生制为基础的综合财务报告看,新法第96条规定,各级政府财政部门应按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告,报告政府整个财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。虽然,新预算法并没有对高校提出权责发生制财务报告的具体要求,但作为法人实体和培养人的单位,其培养成本的“核算”或“准核算”,其实比政府部门更具备实施权责发生制或准权责发生制的条件,更具有必要性。在新预算法的推动下,如果高校能够借助权责发生制适度开展成本或准成本核算,反映资产负债情况,将有利于推动高校讲求绩效。

  从总体上看,近年来高校在现代大学制度建设方面取得了显著成果,以大学章程为核心的治理结构不断完善,与此同时,高校仍然需要借助新预算法实施,努力构建以预算管理为龙头的现代管理体系,持续提升现代大学管理水平。

  (作者系上海财经大学党委书记)

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