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以制度体系保障 生态文明建设
来源: 天津日报 2014年1月13日10版  发稿时间: 2014-01-15 14:24

  作者:国家环境咨询委员会委员、南开大学教授朱坦

  党的十八届三中全会,进一步推进了“五位一体”总体布局,以全面深化改革为主线,提出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快生态文明制度建设,并作出了新的部署。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),首次提出了建立生态文明制度体系,强调以制度建设推进生态文明建设,这对于建设美丽中国、实现中国梦具有重要意义。

  一、发挥制度建设在推进生态文明建设工作中的保障作用

  改革开放以来,我国经济社会快速发展,取得了举世瞩目的伟大成就,但同时也付出了巨大的资源环境成本,由此伴生的各种矛盾和弊端日益凸显。在此背景下,我国以科学发展观为指导,开始了旨在破解当前严峻资源环境问题,同时探索未来人与自然和谐发展文明新形态的生态文明建设实践。然而,我国正处于工业化中期阶段,传统工业文明的不可持续性日益显现。发达国家一二百年间逐步出现的资源环境问题,在我国快速发展的过程中集中显现,呈现出明显的结构型、压缩型、复合型特点,这就决定了生态文明建设的针对性、艰巨性和长期性。

  中央安排以制度建设推进生态文明建设,具有丰富理论内涵和科学依据,符合实践需求和客观需要:

  首先,从生态文明建设与其他四大建设的关系来看,五大建设相互间并不是孤立存在的,它们联系密切,相辅相成,共同组成了中国特色社会主义事业总体布局。将生态文明理念融入到其他四大建设的各方面和全过程是推进生态文明建设工作的重要抓手,然而生态文明建设与其他四大建设在要素构成、组织结构、典型特征和评价体系等方面存在一定的差异,甚至会产生矛盾,在融入过程中面临着一定的困难和问题。只有通过制度建设,在其他四大建设的顶层设计上将人与自然和谐的生态文明理念融入其中,作为战略任务进行考量,并贯彻到生产、生活的各个领域,才能将生态文明理念落到实处,使其他四大建设在推进的过程中符合生态文明建设的要求。

  其次,从现代社会的运行来看,不同主体在资源环境领域的利益诉求呈现出多元化的显著特点,需要制度进行公平、公正、有效的裁决和规范。随着社会的发展进步,资源环境价值的凸显,公众环境意识的提高,不同地区、不同群体、不同部门间资源环境诉求的分化愈发显著,甚至在一定条件下激化、碰撞、爆发。在这些领域,市场由于外部不经济性、机制失灵等原因,可能难以有效发挥作用;仅依赖传统的政府监管、监察,也难以将分化弥合,而且可能会产生利益寻租,进一步激化矛盾。因此,要发挥制度在利益分配中的主导性作用,建立系统完整的制度体系,对一系列原则性问题、重大关键问题加以明确,更好地发挥市场和政府的作用,形成分配合理、运行有效的利益分配基本秩序。

  第三,从生态环境的本质特征来看,环境是一个由多重要素组成、受多种因素影响的复杂的巨系统,仅针对少数的、现阶段表现突出的资源环境问题,实施相对单一的对策、手段,无法从根本上解决资源环境问题。制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性,能够将生态文明理念以法律、规章、体制、机制、伦理、道德和习俗等形式落实到约束、规范、引导政府、企业和公众行为的方方面面,从而推动形成人与自然和谐的发展新模式,形成齐抓共管的新局面,是解决资源环境问题、推进生态文明建设的主要着力点。

  二、《决定》首次提出了建立生态文明制度体系

  《决定》按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路,阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。

  一是健全自然资源产权制度和用途管制制度。习近平总书记指出,“我国生态环境保护中存在的一些突出问题,一定程度上与体制不健全有关,原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位,所有权人权益不落实。针对这一问题,全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。”

  健全自然资源资产产权制度和用途管制制度,通过对自然生态空间进行统一确权登记,逐步形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,并建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,对于破解我国资源约束趋近、环境污染严重、生态系统退化的资源环境问题意义重大。全会针对当前存在的管理体制不科学、部门职责定位不清等问题,还提出完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责,强调要由一个部门行使领土范围内所有国土空间用途管制职责,对“山水林田湖”进行统一保护、统一修复。

  二是坚定不移实施主体功能区制度,划定生态保护红线。2013年5月24日,习近平同志主持中共中央政治局第六次集体学习发表讲话时,提出“要坚定不移加快实施主体功能区战略,严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位,划定并严守生态红线”。通过实施主体功能区制度,划定和严守生态红线,把重要生态功能区、生态敏感区以及生物多样性保育区作为禁止开发区域,划定在红线以内,建立起生态安全屏障、人居环境保护屏障和生物多样性保育屏障,从空间上对人类的开发行为提出明确要求。

  为在更大程度、更广范围上保护好我们的生态环境,《决定》将多项具有约束性意义的政策工具整合在一起,首次提出“划定生态保护红线”,要求严守生态功能保障基线、环境安全底线、资源利用上线,实施国土开发保护制度,严格按照主体功能区定位推动发展,建立资源环境承载能力监测预警机制,对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。

  三是实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。在市场经济条件下,价格是商品相对稀缺性的信号和度量,只有当价格是其稀缺性的有效反映时,才能实现资源的优化配置;反之,则会导致市场秩序混乱,资源配置不当。当前,我国一定程度上存在着“产品高价、资源低价、环境廉价甚至无价”的问题,全会提出必须加快自然资源及其产品价格改革,使自然资源及其产品价格全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。

  近年来,从国家到地方各个层面围绕生态补偿已经做了大量工作,并取得了一定成效,目前已探索建立了中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度、水资源和水土保持生态补偿机制、矿山环境治理和生态恢复责任制度、重点生态功能区转移支付制度等。全会要求按照使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费的原则,逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动开发与保护地区之间、上下游地区之间、生态受益与生态保护地区之间实行横向生态补偿。为进一步体现自然资源和环境容量的价值属性,全会提出发展环保市场,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。

  三、深刻领会《决定》精神,建设好美丽天津

  近年来,天津市全面贯彻落实科学发展观,围绕中央将天津建设成国际港口城市、北方经济中心和生态城市的三个定位,积极推动经济社会科学发展、和谐发展、率先发展,全力推进生态市建设,大力推进循环经济和低碳发展,高标准、高水平构建了“一高、两点、三示范”,完善、创新了相关制度建设,营造了良好的生态文化氛围,生态文明建设取得了一定成绩。其中,“一高”是构建生态宜居高地;“两点”是国家循环经济试点和国家低碳城市试点;“三示范”是中新生态城(生态城市的典型示范)、天津泰达国家生态工业示范园区和天津子牙国家再生资源综合利用示范基地。

  去年八月,市委十届三次全会向全市人民发出了共建美丽天津的号召,开始实施美丽天津“一号工程”,即“四清一绿”,主要包括清新空气行动、清水河道行动、清洁村庄行动、清洁社区行动和绿化美化行动。这是推进生态文明建设和贯彻习近平总书记在天津考察工作时重要讲话精神的重大举措,是推动天津发展迈上新台阶的战略抉择,顺应了全市人民过上更好生活的迫切愿望。当前,我们要认真学习领会《决定》精神,结合我市在生态文明建设领域遇到的问题,尤其在制度体系建设方面存在的不足,推进生态文明建设,以《决定》精神指导美丽天津建设的具体实践。

编辑 赖鸿杰
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