党的二十大报告强调“健全分层分类的社会救助体系”，党的二十届三中全会强调“健全社会救助体系”，4月25日中央政治局会议再次强调“健全分层分类的社会救助体系”，表明以习近平同志为核心的党中央对保障和改善民生的科学态度和责任担当。不论是应对眼前的挑战还是从长远发展看，健全以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充的分层分类社会救助体系是中国式现代化建设的一项重要任务。 

中国式现代化进程中健全社会救助制度的重要意义

　　社会救助制度是政府和社会向有需要的困难群众提供物质和服务帮助的制度体系，是社会保障制度体系中最基础的制度。在中国式现代化进程中，做好保障和改善民生的工作，需要从多方面健全制度化的民生保障行动体系，社会救助在其中承担最后安全网的任务，防止任何人因任何自身不可克服的原因而陷入生活困境，助力困难群众摆脱困难、实现发展。

　　从中国式现代化的宏观行动层面上看，社会救助制度首先通过兜底保障的功能推动“提低扩中”进程，让更多的低收入群众能够进入中等收入群体，为实现全体人民共同富裕作出贡献。其次通过对低收入群众的增能型救助，提高全社会的人力资本，助力高质量发展。低收入群众中蕴藏着发展潜力，通过积极的社会救助帮助他们渡过难关，开发其潜能，将有助于激发共同奋斗创造美好生活的能力、机会和动力。最后通过夯实兜底性民生保障体系，抵御全球化背景下各种风险的冲击。困难群众抵御风险的能力更差，在经济波动中往往会受到更大的冲击，要通过健全社会救助制度为困难群众构筑坚实的兜底保障，提升抗风险和抵御经济波动的能力，为维持社会稳定和提高经济韧性提供保障。

我国分层分类社会救助制度的基本特征与重要意义

　　我国现行的分层分类社会救助制度，是经过较长时间的实践而发展起来的。我国在20世纪90年代建立了城市居民最低生活保障制度，此后又逐步建立和完善了医疗救助、教育救助、就业救助（就业援助）、住房救助、自然灾害救助、临时救助，改革完善了特困人员供养。同时，社会救助制度从城市扩展到农村。2014年《社会救助暂行办法》确定了由八类社会救助项目外加社会力量支持而构成的社会救助制度体系。在保障困难群众基本生活方面起到了基础性作用，在保障城市国有企业改革和农村脱贫攻坚等国家战略任务的实施中发挥了重要作用。

　　过去较长时间里，我国社会救助制度的对象覆盖范围总体偏小，其兜底保障的功能发挥不理想。主要原因是将专项救助对象绑定在低保对象范围，困难群众只有先获得低保资格才能申请专项救助，导致整个社会救助制度的僵化，难以扩大社会救助制度的覆盖面，难以针对困难群众的实际困难提供精准性的帮助，难以开展增能型社会救助。随着全面建成小康社会目标的实现以及农村脱贫攻坚任务的完成，我国的社会救助制度面临新的转型和发展的要求，要使其能够在中国式现代化新征程中发挥更加积极和更加重要的兜底保障作用，就必须对社会救助制度加以改革，打破原来僵化的制度格局，使其更加适应新时代共同富裕和高质量发展的要求，助力国家和困难群众应对各种风险冲击。为此，2020年印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》提出改革完善社会救助制度，建立健全分层分类的社会救助体系的总体目标和要求。

　　分层分类社会救助制度的基本制度框架有两个方面的重要特征。首先，分层分类社会救助制度体系包括基本生活救助、专项救助和临时救助三个层级，每个层级包含多种类别的救助项目，构成一套综合性的社会救助制度体系。其中，基本生活救助层包含最低生活保障和特困人员供养，专项救助层包含医疗救助、教育救助、就业救助（就业援助）、住房救助，临时救助层包含急难性和补充性临时救助、流浪乞讨人员救助和自然灾害救助。其次，社会救助体系中每个层级类别的社会救助项目各有其救助功能，分别针对不同的对象、解决不同的困难。各层各类社会救助项目都设置各自的对象标准及识别机制，相互之间不再绑定。各地设立更加宽泛的“低收入”家庭标准，将更多困难群众纳入其中，根据不同的困难方面和困难程度分别给予不同的救助。对于符合低保标准或特困供养标准的低收入家庭，可分别纳入低保或特困供养。对于其他低收入家庭，根据其具体的困难情况分别给予相应专项救助。对于低收入家庭和一些低收入之外的家庭，如果遭遇临时性特殊困难，经评估符合条件的给予临时救助。

　　我国建立分层分类社会救助制度具有重要意义。一是扩大了救助面，将更多的困难群众纳入社会救助制度的覆盖范围。截至今年一季度，全国低保和特困供养对象总数只有4442.8万人，仅占总人口的3.2%左右，纳入低收入人口动态监测信息平台的有8000多万人，接近总人口的6%。救助范围扩大后，将许多虽不符合低保特困标准，但确有实际困难的家庭或个人纳入社会救助范围，提高了社会救助制度的社会效益。二是进一步推动了救助方式的多样化。尤其是为开展以增能、提高风险应对能力和促进发展为目标的服务型救助提供了更好的条件。三是提高救助的精准性。对救助对象的实际情况进行细分后，根据实际困难进行精准施救，既有效解决困难群众的实际困难，又降低不合理的福利依赖，节约公共资金。四是提升积极救助的实际效能。社会救助制度面对的困难群众是一个复杂的群体，其中有很多人还具有劳动能力和发展潜能，需要政府帮助其克服眼前的困难，增强其发展机会与能力。分层分类社会救助制度可以针对不同对象的不同情况加以区分，对还有劳动能力和发展潜能的对象重点施以增能型救助，帮助其恢复和提升发展能力，使社会救助制度更具有积极的发展实效。

健全分层分类社会救助制度的基本要求

　　当前我国的社会救助制度正在朝向分层分类制度体系转型，要使其尽快成熟并充分发挥应有作用，还需要从多个方面加以进一步健全相关的制度、政策和行动体系。

　　健全分层分类社会救助标准体系。社会救助制度的一个基本要求是确定合理的救助对象范围和救助水平，而这要求建立合理的社会救助标准体系，科学合理地确定救助对象和救助水平。社会救助标准是用来识别救助对象的标准，也是确定救助待遇水平的标准。首先，根据社会救助制度对象范围总体扩大的要求以及政府财力等方面的情况，合理制定低收入家庭的标准，包括家庭人均收入和人均财产标准。其次，进一步优化和规范城乡低保标准和特困供养的基本标准。在当前仍然需要根据各地经济发展水平而制定差异性地方性标准的情况下，设立指导性的全国最低标准线，逐步缩小低保和特困供养标准的地区间差异。在低收入标准和低保标准的制定中，进一步推行相对标准的方法，即按当地居民人均收入（或收入中位值）的一定比例确定社会救助标准，以使社会救助标准能够更好地运用到解决相对贫困问题。再次，健全社会救助标准（包括低收入标准、低保标准和特困供养）的动态调整机制，随着经济发展和人均收入提高而不断提高社会救助标准。最后，按照分层分类社会救助制度体系的要求，从过去的单一标准向复合型标准转型。在复合型标准体系中，除了家庭收入和财产标准之外，还应该包含家庭中医疗、教育、养老、育幼、助残等刚性支出标准，以及对劳动能力的评估等。

　　健全社会救助对象的精准识别机制。社会救助对象识别重点讲求精准性，即能够按照社会救助的标准而精准地将困难群众识别出来。但是，困难群众的实际困难情况千差万别，对象识别是一个复杂的行动体系。在新的分层分类社会救助目标和制度框架下，要进一步健全社会救助对象的识别机制，不仅识别其是否符合家庭经济标准，更重要的是识别其真实的困难情况。这就要求社会救助制度的对象识别系统要拓展其工作范围，将工作重心放到识别社会救助对象在各个方面的实际困难，更加积极地开展主动识别。

　　健全分层分类社会救助内容。困难群众的实际困难情况千差万别，需要根据实际情况健全社会救助内容，以更好地发挥兜底保障作用。首先，扩大实物救助和服务救助。现金救助虽然有较强的通用功能且管理成本较低，但也容易导致福利依赖和不合理的现金消费等负面后果。在社会救助对象扩大和救助水平提高的情况下，对低保对象和特困供养人员之外的低收入群众不宜采用无条件现金救助，而应该针对其实际困难直接提供实物或服务救助。其次，加强精准救助的原则。在准确识别困难群众实际困难的基础上，向其提供能够有效解决困难的救助内容，随时关注困难群众生活中存在的实际困难，根据需要设立新的和多样化的救助项目。再次，坚持短期救助内容与长效救助内容相结合的原则。短期救助内容主要针对困难群众当前面临的实际困难，以及时缓解其困难为目标；长效救助内容则是以增强困难群众能力为目标，更多地采用服务救助的方式。最后，加强预防性救助的内容，提升困难群众应对生活风险的能力。

　　适度提升社会救助水平。适当的社会救助水平是社会救助制度充分发挥社会效益的重要条件。在共同富裕的目标下，我国社会救助制度的基本目标势必要从过去的保障基本生存向缩小实际生活差距提升，通过不断提高社会救助水平实现新的目标。社会救助水平不是越高越好，要与社会救助制度的目标相吻合、与经济发展水平相匹配，既充分又适度。社会救助水平的提升也不宜过快或一步到位，应该按照“尽力而为、量力而行”的要求，根据各方面的条件循序渐进，在经济社会发展中逐步提高。社会救助水平的提升不仅仅是无条件现金待遇水平的提高，应该更多地关注帮助困难群众解决实际问题服务质量及效能的提升。

　　推动增能型社会救助和加强服务型救助。在分层分类社会救助制度扩大了救助对象以后，救助对象中具有就业能力和发展潜能者会大幅度增加，社会救助制度的增能转型就愈发重要。增能型社会救助的重点在专项救助，通过在教育、就业、健康等专项救助中加强增能服务，提升低收入者的能力、机会和动机。同时，在不具备就业能力的低保和特困供养对象中，通过增能型社会救助而提升其生活、交往和社会参与能力，提高其生活质量。推动增能型社会救助的关键在于大力发展服务型救助，尤其是大力加强专业社会工作者在社会救助领域的介入，帮助困难群众获得更多的发展机会，提升发展能力，激励发展动机。

　　扩大社会协同救助和加强基层社会救助服务与管理能力建设。一方面，更加有效地动员社会力量参与社会救助，向困难群众提供更多帮助。同时，将各方面社会力量资源投入纳入统一规划，提高资源整合与行动衔接的水平。另一方面，进一步加强政府各个部门之间的分工合作，增强部门间工作的有机衔接，实现从“各自为政”向“联动式行动”转型。再一方面，大力加强基层社会救助服务与管理体系建设。分层分类社会救助制度能否达到高质量发展的目标，最后还要看基层工作队伍的实际效能。应该按照均衡性、稳定性、专业化和科技赋能的原则健全高质量的基层社会救助服务管理体系。进一步深化救助服务供给侧改革，健全社会救助服务管理的体制机制，稳定社会救助服务管理人员队伍，提升专业能力。

　　（作者系南开大学社会建设与管理研究院院长）

编辑：曹泽怡