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天津日报:党和国家机构改革高度整体性的深刻变革
来源: 天津日报 2018年4月19日9版发稿时间:2018-04-19 22:22

  南开大学中国政府与政策联合研究中心

  执笔人:朱光磊 丁远朋 王通 张艺烁

  中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)和《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《方案》),第一次从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,论证了党和国家机构改革的战略性思路。《决定》和《方案》将机构改革作为全面深化改革的重大制度安排,作为落实十九大提出各项战略目标的制度保障,引人注目。这次机构改革,是基于习近平总书记治国理政思想的科学决策,是在对改革开放以来我们历次机构改革经验教训深刻总结的基础上,所完成的一个重大的政策和理论创新。

  作为从国家治理高度对机构改革问题做深层次考虑的产物,与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同,这轮改革最突出的特点是其高度的整体性。这主要体现为,党政军群一并考虑,中央地方单位一并考虑,议事决策协调机构与执行施政机构一并考虑,裁减与合并合署一并考虑,甚至对派出机关也提出了规范意见。从基本思路到步骤安排,从影响范围到动作力度,都前所未有,确实是一场具有高度整体性的深刻变革,具有非常深远的历史意义。

  1 以职能体系为主线,统筹和优化党政军群机构职能配置

  从80年代后期开始,机构改革的核心任务,是不断提高转变政府职能与经济体制改革相配合的程度,转变职能是贯穿改革的主线。这是对以“精兵简政”为特点的数量思维的周期性调整式改革的深化和反思,但也出现了改革大多囿于行政领域和经济管理部门,涉及政法部门和党群机构比较少的现象。新的时代提出了新的任务,这就是对机构改革系统性的要求。《决定》开篇即指出,“党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是我们党治国理政的重要保障”;同时,第一次明确将党和国家机构的职能体系划分为党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系和群团工作体系等重要组成部分。提升对职能体系的价值认知,统筹党政军群职能配置,是对单边政府机构改革历史经验的总结,是党中央对政治体系建设的重大战略性调整。

  其一,突出了党的全面领导。中国共产党是居于领导地位的执政党,对国家各方面事务进行政治领导、组织领导和思想领导,需要其承担治国理政职能。因而,优化党的组织机构、统筹党政军群改革,既改进了党的执政方式和领导方式,又推动了党和国家机构职能优化。其二,进一步推进党政关系规范化。统筹党政军群机构改革,优化党政军群职能配置,包括该合的合,便为推动党政关系规范化的实质性改革。其三,发扬社会主义民主原则。深化群团组织改革,推进社会组织改革和加快推进事业单位改革等,鼓励管理企业事业单位承担必要社会责任,并努力调动群众自己管理自己事务和进行自我服务的积极性和创造性。

  2 着手重点解决职能和机构设置“上下一般粗”的问题

  这次机构改革将中央地方一并考虑,提出要解决一些领域中央和地方职能、机构设置“上下一般粗”的问题,极具针对性。这是因为,中国政府职责配置和相应的机构设置,最突出的一个特征就是“职责同构”,也即上下对口,左右对齐,五级政权管理大体相同的事情,相应地在机构设置上表现为从国务院对口对到基层政府。于是增加沟通成本、出现“条块矛盾”、增加用人就成为了必然,并导致转变政府职能长期不能到位。针对这个问题,这次提出明确纵向间政府职责划分,切实加快转变政府职能和合理设置各层级政府机构,可以“一对多”,也可以“多对一”,颇具灵活性,为从整体性的高度深化机构改革和加快政府职能转变打开了思路。我们要抓住难得的契机,按照“归类”和“归位”的思路,科学合理确定各级政府应承担的职责,进而推动构建中国特色的政府职责体系,推动行政区划的科学化、系统化调整,在保持既有管理优势的前提下,切实解决“职责同构”问题,实现央地之间、地方各层级之间职能和机构划分的明确化、科学化、法定化。《决定》所提出的“赋予省级及以下机构更多自主权”“允许地方因地制宜设置机构和配置职能”等,都是尝试突破“职责同构”模式的重要信号。

  《决定》对由中央负责、中央和地方协同管理、地方负责的三类事权的管理体制作了区分和总体性制度安排,对央地权责关系和事权管理体制的调整提出了整体性改革思路。我们要继续从加快推进财政事权和支出责任划分改革这一技术性比较强的领域做起,通过财政事权划分推动政府事权划分,通过建立科学规范的政府间财政关系,带动建立权责清晰、科学规范的伙伴型政府间关系;要在继续做好“清单”工作的基础上,通过理顺条块关系,为逐步淡化条块矛盾,进而为解决央地权责关系问题创造制度条件。

  3 充分发挥党的领导作用,系统性重构决策议事协调机构体系

  从机构设置上充分发挥党领导一切工作的体制优势,进一步提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,是深化党和国家机构改革的内在规定性要求。作为党和国家机构体系中的“特殊板块”,议事协调机构是党中央发挥顶层设计、统筹协调等功能的有力抓手,因此其改革成为深化中央机构改革的重要构成。《决定》要求,优化党中央决策议事协调机构,并使其他方面的议事协调机构与之设立调整相衔接。为此,方案中关于这方面改革的内容主要包括两大方面:其一,以强化领导为主要着眼点的“立新”,包括组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组等。这有助于进一步建立健全党对重大工作的领导体制机制,充分发挥党总揽全局、协调各方的优势,把党的领导切实贯彻落实到党和国家机关履行职责的各方面、各环节,确保党的领导领域的全覆盖、领导效能的强有力。其二,是以资源统筹为主要着眼点的“破旧”,包括不再设立中央维护海洋权益工作领导小组、中央社会治安综合治理委员会及其办公室、中央维护稳定工作领导小组及其办公室以及将中央防范和处理邪教问题领导小组及其办公室职责划归中央政法委员会、公安部。这都有利于解决党政机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题,加强党政机构配合联动,并进一步强化对资源力量的统筹协调,增强中央的归口协调能力,保证令行禁止和工作高效,提高政府执行力。这有助于加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导,有助于更好发挥党的职能部门作用、统筹本系统本领域工作,从而将党作为最高政治领导力量的地位和作用进一步制度化。

  无论是“立新”抑或“破旧”,都是在新时代的背景下,推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,既从横向上统筹党政军群等系统,又在纵向上统筹央地乃至基层,大开大合,实现系统性重构。

  4 坚持大部门体制改革思路,统筹考虑机构裁减与合并合署

  长期以来,中国政府在组织机构和权责的横向配置上,存在着部门间“政出多门”等突出问题;在编制方面则存在“结构性过剩”等现象。在机构改革历程中,以大部门体制改革克服“帕金森怪圈”,并对政府机构进行结构性调整和功能性调适等,则成为应对这些问题的重要经验。

  《决定》提出的“坚持一类事项原则上由一个部门统筹,一件事情原则上由一个部门负责,加强相关机构配合联动,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮”等“优化协同高效”原则,便是对大部门体制改革经验的应用。其具体表现为:其一,统筹设置党政机构,明确“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置,实行合并设立或合署办公,整合优化力量和资源,发挥综合效益”;在地方政府机构改革中,明确“统筹设置党政群机构,在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公,市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度。”其二,在市场监管和执法体制中,要求“一个部门设有多支执法队伍的,原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍,实行综合设置”。其三,强化机构编制管理刚性约束,对机构限额、领导职数、编制种类和总量等进行严格限制,对机构裁减与合并合署的改革部署进行法定约束等。从机构改革的视角看,将大部门体制改革经验向地方政府改革推广的做法,是这次改革所特有的,值得重点关注。

  5 提出规范派出机关的设置,是本次改革的一大亮点

  作为一种半实体性衍生性机构,派出机关是党和政府领导网络中的特殊“节点”,在塑造中国特色的政党政治形态及维护政治秩序等方面发挥着重要的支撑性、辅助性作用,但长期以来由于自身“次组织”特质,鲜有进入正式的“改革序列”。基于结构精简、设立相对灵活的组织特征,党的派出机关是实现执政党领导权威拓展和延伸的有效手段,也是切实加强党对相关领域、行业、系统工作的领导的有力工具。因此《决定》提出对其设置进行优化有利于在科学规范的机构与职能配置基础上,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系。

  作为一项完善坚持党的全面领导的制度安排,规范设置党的派出机关,既是保障党的机构设置与职能配置健全有力的重要举措,同时也是全面从严治党与全面依法治国的具体要求。基于此,改革方案明确提出,不再保留中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会,将二者职责整合并组建中央和国家机关工作委员会,以形成合力,统筹部署党建工作。可见对党的派出机关设置的优化,不是以“精简”为目的,而是以职能优化、协同高效为基准着眼点进行的机构改革,因此有助于从实际“内容”而非表面“形式”上切实加强机关党的建设,并与党中央机构的其他改革相衔接、相配套、相适应,从而促进落实全面从严治党要求,以及在新的时代背景下深入推进党的建设新的伟大工程,提高党的领导能力。

  总的来说,整个深化机构改革工程遵循了历史唯物论的基本原理,是党适应我国社会主要矛盾已经发生变化的国情主动作出的改革。无论是央地职责关系调整,解决“上下一般粗”的问题,还是议事协调机构改革和优化派出机关的设置,都反映出本次改革坚持了国家治理体系和治理能力现代化的导向要求,并以推进党和国家机构职能优化协同高效为基准着力点,因此呈现出高度的系统性、全面性、整体性。

 

 

编辑:赖鸿杰

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