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中国纪检监察报:纪亚光:在历史脉动中把握监察体制改革的逻辑

来源: 中国纪检监察报8月23日4版     发稿时间: 2017-08-24 19:28

  走进历史,能更好地理解现实。在国家监察体制改革试点工作进展顺利并取得重要经验之时,回望中华民族延续两千多年的监察历史特别是新中国成立以来国家监察制度的历史演进,能更好地把握当前监察体制改革的逻辑。就此,记者采访了长期研究我国监察制度历史演进的南开大学马克思主义学院院长、廉政研究中心研究员纪亚光教授。

  1此次改革要设立的各级监察委员会,由人大选举产生,并代表党和国家行使监察权,国家监察由此成为国家权力结构中一个重要的组成部分。

  记者:新中国成立以来,适应不同历史阶段形势的需要,国家行政监察制度建设在曲折中不断前行。与这段历史演进相比,今天的国家监察体制改革呈现哪些新特点?

  纪亚光:中国自古即高度重视监察制度的建设,留下了丰富的历史经验。新中国成立后,我们以马克思关于无产阶级革命政党的党内监督思想为指导,吸收中国传统监察思想的精髓,构建出既有别于中国传统以维护皇权为核心的集权型监察机制,又与西方“三权分立”下监察隶属于立法或行政机构的模式明显不同的中国特色监察制度体系。国家行政监察制度是这一制度体系中的重要一环,先后经历20世纪50年代初步构建、80年代恢复、90年代起监察部门与纪律检查委员会合署办公三个发展阶段。

  现实无法隔断与历史的联系,但又总是在历史基础上的升华。与过去国家行政监察制度的发展相比,这次国家监察体制改革是在全面从严治党新形势和推进国家治理体系与治理能力现代化新背景下进行的,是事关全局的重大政治体制改革,旨在构建集中统一、权威高效的监察体系。

  一是国家监察机关的地位提升到前所未有的高度。一直以来,我国国家行政监察机关都是隶属于政府、维护政纪的职能部门。1949年10月人民监察委员会成立时,隶属于政务院;1954年9月成立国务院,原政务院人民监察委员会改为国务院监察部;1986年12月恢复并确立国家行政监察体制时,设立监察部,隶属于国务院。而此次改革要设立的各级监察委员会,由人大选举产生,并代表党和国家行使监察权,国家监察由此成为国家权力结构中一个重要的组成部分。

  二是实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。国家监察是监督公权力运行的重要方式,其监督的范围直接关乎党的执政能力和治国理政科学化水平。但新中国成立以来,我国行政监察制度始终没有解决好“监督全覆盖”的问题。即便1993年中央纪委、监察部合署办公后,在实际运行中也依然存在监督盲区。而这次改革是国家监督制度的重大顶层设计,将深度整合反腐败资源力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖所有行使公权力的公职人员的国家监察体系,实现既“用纪律管全党”、又“用法律管全体”,进一步巩固和扩大反腐败斗争取得的成果。

  2历史证明,强化国家监察职能,必须在党的统一领导下才能有效实现。同时,国家监察职能的有效发挥,也有利于保障党的领导落到实处,使国家的政治生活更加规范有序。

  记者:深化国家监察体制改革,必须坚持和加强党的领导。结合监察制度的演进和发展,您对此有怎样的理解?

  纪亚光:党的领导是中国特色社会主义最本质特征,也是我们国家的最大制度优势。纵观我国监察制度的发展进程,可以看到,坚持党的领导是一以贯之的原则。新中国成立之初,我们便明确党政监察部门都“必须在各级党委的领导下”进行工作。1993年中央纪委、监察部合署办公后,其指导原则也包括,要有利于在党中央和各级党委的统一领导下,进一步加强党的纪律检查和行政监察两项职能。历史证明,强化国家监察职能,必须在党的统一领导下才能有效实现。同时,国家监察职能的有效发挥,也有利于保障党的领导落到实处,使国家的政治生活更加规范有序。

  坚持和加强党的领导,既是历史的启示,也是现实的需要,深化国家监察体制改革,必须在党的统一领导下才能有效推进。一方面,国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,涉及政治权力、政治关系的重大调整,只有党的统一领导才能为其指引正确的前行方向;另一方面,历来重大政治体制改革都会触动方方面面的利益,而触动利益往往比触及灵魂还要难,尤需党的坚强领导为其提供保障。

  显然,建立党统一领导下的各级监察委员会,把监察工作的领导权牢牢掌握在党的手里,是充分借鉴了我国监察制度建设经验的,实现了坚持和加强党的领导与充分发挥国家监察机构职能的有机统一。

  3此次改革通过制定国家监察法,赋予监委必要的调查权限,既为监委履行职权设定了法治化轨道,彰显了我们党全面依法治国的决心,又将法律的稳定性权威性与坚决惩治腐败的行动有机统一,必将有力推动反腐败斗争向纵深发展,不断厚植党执政的政治基础。

  记者:根据有关规定,监察委员会具有监督、调查、处置三项职能,同时全国人大常委会授权监察体制改革试点地区12项调查措施。您认为,赋予监察机关这样的职能和手段有哪些现实意义?

  纪亚光:监察机关的职能和手段,直接关系到监察制度的运行效果。赋予监察机关必要的职权和手段,才能充分发挥其作用,保证党和国家干部队伍的肌体健康,否则效果就会大打折扣。

  我国历来重视监察机关的职能建设,不论是1950年颁布的《政务院人民监察委员会试行组织条例》,还是后来相继出台的《设立国家行政监察机关的方案》《中华人民共和国行政监察条例》《中华人民共和国行政监察法》等,对此都有涉及。同时,在具体的实践中,我们还根据反腐败难度大、风险高的特点,形成了许多行之有效的做法。此次改革中全国人大常委会授权试点地区的12项调查措施,都是实践中正在实际使用、比较成熟的做法。

  只不过,这12项调查措施,有的没有上升为法律手段,有的即使在法律中有所规定,却不够完善精密,不利于保持惩治腐败的有效性和震慑力。因此,此次改革通过制定国家监察法,赋予监委必要的调查权限,既为监委履行职权设定了法治化轨道,彰显了我们党全面依法治国的决心,又将法律的稳定性权威性与坚决惩治腐败的行动有机统一,必将有力推动反腐败斗争向纵深发展,不断厚植党执政的政治基础。

  4在深化国家监察体制改革过程中,应将党和国家的自我监督与群众监督相结合,既充分发挥专业监察队伍的作用,又发挥人民群众的积极性,实现自上而下监察机关专门监督与自下而上群众监督的有机统一,推进治理体系和治理能力现代化。

  记者:回顾过去,我们党在不断完善党和国家内部监督制度体系的同时,还高度重视群众监督,这给我们当前正在进行的国家监察体制改革怎样的启示?

  纪亚光:密切联系群众是我们党三大优良作风之一。我们党从成立之日起,就一直将人民群众视为历史的创造者,始终相信群众、依靠群众,逐步建立了许多关于群众监督的制度,彰显了中国特色社会主义民主监督的制度优势。

  特别是新中国成立初期,我们党面对执政的新考验,高度重视监察制度建设,不仅建立了维护党纪的党内监察制度、维护政纪的行政监察制度,还广泛实行人民监察通讯员制度,构建起党、政、群三位一体的监督体系。人民监察通讯员制度将群众监督制度化,既鼓励群众积极参与政治建设,又避免了无序参与可能引发的社会不稳定。更为重要的是,人民监察通讯员涉及社会生活的各领域,为监察机关开展工作提供了规范有序的信息来源,对改进工作、纠正偏向、克服缺点、挽回国家财产损失等,均起到了积极的作用。

  当前进行的国家监察体制改革,既是国家监督制度的顶层设计,也是坚持和完善人民代表大会制度的重要举措,充分体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。在深化这一改革的过程中,有必要借鉴新中国成立初期党、政、群三位一体制度监督体系的经验,结合时代特点,健全党、政、群相结合的制度监督体系,特别是将党和国家的自我监督与群众监督相结合,既充分发挥专业监察队伍的作用,又发挥人民群众的积极性,实现自上而下监察机关专门监督与自下而上群众监督的有机统一,推进治理体系和治理能力现代化。(本报记者 张磊)

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