每年春季召开的全国人民代表大会和政治协商会议,不但成为引起各国关注的中国人民政治生活中的一种稳固的政治形态,而且已形成当今中国具有重大政治影响的良好政治制度,是中国政治生活向民主化、法制化和现代化迈进的重要标志之一。“两会制度”对中国政治发展发挥了特殊作用,其重大影响力主要表现在以下几个方面。
一是“两会制度”成为发展社会主义民主政治的重要制度平台。“两会制度”为中国社会各界、各阶层人士参政议政搭建了合理合法的制度化平台。在“两会制度”下,来自全国各选区的人民代表和来自各界的政协委员,可借助人大和政协两大重要的制度载体,就国计民生的各种大事小情,充分发表意见建议,一起思考和讨论解决对策。他们不仅表达自己的利益诉求,而且代表着广大群众和各民主党派、各个团体的意愿。他们在两会上就国计民生和社会热点问题各抒己见,充分协商,凝聚共识,团结合作,使中国特色社会主义民主得以充分体现。
二是“两会制度”使中国实现了两种民主形式的互补。我国社会主义民主主要有两种行使民主权利的方式:一种是人民通过选举、投票行使权利;另一种是人民内部在重大决策之前各方进行充分协商,达成共识。“两会制度”很好地协调和完善了这两种形式,两者是相互交融、彼此渗透的。在人民代表大会制度运行中,某些方面采用了协商的形式,如人大代表候选人的推举就是各方协商的结果;人大代表在审议政府工作报告和两院工作报告中、在行使人事任免权和重大事项决定权过程中,也需要召开座谈会、专题讨论会进行民主协商。
三是“两会制度”沟通了各界、各阶层人士的利益表达渠道。人大和政协分别代表着不同地域和界别的民众意愿,“两会制度”从这两个维度沟通了政府与广大民众之间的联系渠道,拓宽了各界、各阶层人士的利益表达平台,扩大了民众有序的政治参与。在两会期间,人大代表通过审议“一府两院”和全国人大常委会工作报告,提出议案、建议和批评意见;政协委员则通过审议政协常委会工作报告,列席人大会议,旁听和讨论“一府两院”工作报告,并提交提案。“两会制度”使人大和政协共同形成了民意表达的互补结构。
四是“两会制度”保证了国计民生重大决策的有序协商。在涉及国计民生的重大决策过程中,人大发挥着主导性作用,政协发挥着重要的协商功能。在“两会制度”下,人大和政协既各自独立行使着法定职权,又在重大决策过程中进行了有序协商。例如,两会期间人大代表和政协委员都认真审议和讨论《政府工作报告》,最后再由人大行使决定权;又如,政协委员参与或旁听法律草案的商讨和审议工作,即表明政协在参与公共决策方面有一定的影响力。党的十七大报告提出,要把政治协商纳入决策程序,这进一步明确了政协在决策环节的重要地位。
五是“两会制度”有利于人民代表和政协委员行使监督职权。人大代表和政协委员在两会上审议《政府工作报告》、审议最高人民法院和最高人民检察院的工作报告的过程,实际上是对“一府两院”行使监督权的过程。这是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督,体现了国家一切权力属于人民的宪法原则。每年两会上,反腐问题都是各界关注度极高的热点问题,人民群众对借助“两会制度”加大反腐力度有着更多期待。这不仅使人大代表和政协委员行使监督权有了制度保证,而且有了广泛的社会支持和群众基础。目前监察体制改革正顺利推进,国家监察法的立法工作也在加紧进行。有了这个立法,我国将实现对所有公职人员监督的全面覆盖,这完全符合全国人民的希望和要求。
未来,为进一步发挥“两会制度”的政治影响力和重要作用,积极发展中国特色社会主义民主政治,笔者建议可以沿着以下路径进行探索。
第一,进一步健全“两会制度”下的决策协商机制。“两会制度”下的决策协商,应包括两个重要环节:一是人大代表和政协委员在决策前提出意见和建议,推进科学民主决策;二是两会人员对决策结果进行协商讨论。这样既可以了解两会上提出的协商意见在决策中被采纳的情况,也可以通过加强政府与民间的各种沟通来增进理解,使决策获得更多的社会支持。
第二,规范和保障人大代表和政协委员的知情权和监督权。“两会制度”既为民主协商提供了制度载体,也为人大代表和政协委员更好地履行监督职责搭建了制度平台。未来在推进人大和政协监督工作中,应加强对“一府两院”工作的监督力度,对决策环节、执行环节以及执行结果进行全方位、全过程的监督。未来要加大政务公开、财务公开的力度,切实保障人大代表、政协委员和广大民众享有知情权。
第三,提高两会组成人员的专业化水平及其建议、提案的协商价值。为提高两会组成人员的专业化水平,要通过各种方式培养、培训人大代表和政协委员的履职能力、从政能力和文化素质。为进一步提高人大代表建议和政协委员提案的协商价值,应增强两会组成人员的协商主体意识,使他们通过“两会制度”主动组织和参与各种协商、交流与座谈,促使建议或提案的承办方能够全面把握建议或提案的实质问题,达成双方对于解决各种提案、建议、意见的共识。
第四,扩大民众有序政治参与的空间,建立公众旁听两会的合理程序。设计一套合理的程序,邀请普通民众旁听人大、政协会议,有利于公众更好地表达自身的利益诉求。这样不仅有利于把基层群众的意见、建议通过制度化渠道更好地传递到决策领导层,扩大民众有序政治参与的空间,而且有助于参加两会人员直接倾听民众心声。这是对人大代表和政协委员联系群众制度的有益补充,也有利于广大群众更好地理解国家大政方针和关系民生的政策信息,增进民众对两会及两会成员的信任感和支持度。
(作者徐行系南开大学周恩来政府管理学院教授)
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