国家的经济起飞，让我们有了这样多的认证需求，让社会上冒出了这么多令人眼花缭乱的认证。但是，这种认证本身由谁来主导？由国家，还是由专家？当百姓们感觉本应该是最可靠的“国家加专家”的牙防组出了问题的时候，人们才认识到，真正能确保论证水平的，应该是由行业内专家组成的独立的、民间的、与各方利益都无关的行业组织。国家行政力量的介入、特别是在经济利益上的暧昧不清，是目前认证弊端屡治不清的原因所在。

　　理想的认证方式，是国家退出，认证认可权利回归社会，回归行业。但在今天的中国，独立的社会力量缺乏，政府只好介入。而政府的这种介入，又使得行业可能的发育被压抑

　　★本刊记者/何忠洲 文/郭凯

　　中国的认证行业尽管混乱，但是，南开大学法学院的宋华琳博士还是对本刊记者说，“这比以前已经好很多。”宋华琳被中国社科院研究员余晖称为“认证和标准行业研究权威”。

　　“九龙治水”背景下产生的认监委

　　中国的职业资格证书制度始于上世纪50年代中期。到1989年，《标准化法》制定，1991年，国务院颁布了《产品质量认证条例》。从上个世纪90年代初期起，原国家进出口商品检验检疫局对进出口商品实施安全质量许可制(CCIB)，同时，原国家技术监督局对国内产品和部分进口商品实施安全认证(CCEE)。对内对外的两套管理体系导致两个部门对同一种进口产品实施两次认证、贴两个标签、执行两种标准与程序，并且重复收费，这引起了国内外诸多企业的不满，并一度成为我国加入世贸谈判的焦点。

　　而且国内的强制性产品认证也一度呈现出“九龙治水”的局面。对汽车行业“3C认证”的争夺就很是典型：质量技术监督部门依据《质量法》《标准化法》；环保部门依据《大气法》和地方性法规，比如北京宣布提前执行的汽车排放欧洲2号标准；交通部发布《营运客车类型划分及等级评定》的标准；建设部门出台《城市车辆划分等级技术要求与配置标准》；城管部门出台《出租车管理条例》；旅游局出台《旅游车标准》。各部门都以自己依据的法规，认为自己应当在对汽车行业“3C认证”中执牛耳。甚至地方政府也参与其中。上海交通管理部门出台“地方推荐目录”，意思是说，汽车在上海销售，就算上了国家经贸委《车辆生产企业及产品公告》还不行，他们要派专家到工厂去看看，符合上海标准的，才可以上上海地区的推荐目录。

　　这种对认证权的争夺局面一直闹到2002年。当时由国家有关部门联合召开的“3C认证”协调会议竟因为部门之间的争执而进行不下去。

　　正是在此种情况下，2001年4月，在国家质量监督检验检疫总局组建的时候，“国家认证认可监督管理委员会”和“国家标准化管理委员会”应运而生。

　　按照2003年颁布实施的《认证认可条例》，除了药监局(进行GAP、GMP、GSP、GLP、GCP认证)等少数几个部门外，全国的认证认可权限统一归到国家认监委。

　　甚至还在2001年12月3日，国家认监委就颁布了新的强制性产品认证(即CCC认证)制度，以期“统一目录，统一标准、技术法规和合格评定程序，统一认证标志，统一收费标准”。

　　宋华琳说，认监委是在当时机构改革、旨在克服行政单位弊端的大背景下成立的。通过认监委的成立，政府可以从具体的认证退出，只是扮演一个制定规则、监管市场的角色。“某种意义上，这可以看作是国家向社会的分权。”宋华琳认为，在市场经济的条件下，这一机构很有可能会向如同国外的行业协会一样，最终成为一个独立于政府之外的，由诸多认证机构组织起来的协调机构。

　　但是，从计划经济下过来的标准认证，本身还是深深的打下了历史的烙印。

　　宋华琳说，根据WTO/TBT协议的规定，为了不给国际贸易制造不必要的障碍，各成员国仅应为实现正当目标而制定和实施技术法规，“正当目标”是指国家安全要求，防止欺诈行为，保护人身健康或安全，保护动植物的生命或健康，保护环境。而在2004年6月完成的一项研究中，通过对我国现行的2952项强制性国家标准的分析，超出WTO/TBT协定规定的五个正当目标范围的有1612项，占总数的54.61%。

　　由政府强制推行的这些强制性产品认证，目前已涵盖22大类，158种产品。

　　而这些高强制性认证，本身也并不能避免认证中的种种问题。这使得人们对强制性认证本身也多有疑虑。

　　甚至不属认监委管的GMP等认证，在当时推行的时候也遭到了一片反对。本刊记者在就郑筱萸案采访国家药监局的一位退休高官时，他就指斥说，“这个P，那个P，都是一个屁。”在他看来，由国家来强制推行的这些认证，不过是某些官员牟利的一种工具与借口。而政府的种种推荐性认证，则给了各政府部门及下属的各协会另一种谋利方式。

　　认证中的国家角色

　　一种悖论在中国的认证领域出现。

　　清华大学非政府组织研究中心的邓国胜教授说，像全国牙防组，如果没有部委级的中央政府背景，没有“全国”这两个字开头，可能不会有谁去找他认证。而根据中国目前的体制，一个团体组织要获得“全国”这两个字做名称，通常需要部级行政领导单位和民政部的双重审批，邓国胜说，这种审批，实际上也就把同等层次的政府信誉押在里面。

　　中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙在接受本刊记者采访时强调，“认证认可权利应该回归社会，回归专业。”而按照《行政许可法》的规定，“随着社会主义市场经济体制的完善，现行的诸多资质、资格的许可工作，将退出行政许可的范围，由行业组织或中介机构的自律管理来替代。”毫无疑问，认证本身是一种属于民间的权利，而且国际的经验也正是如此。

　　但是，没有了政府力量的强制介入，那些本应担当起责任来的行业协会能让人放心吗？清华大学NGO研究所副所长贾西津说，“中国行业协会最突出的特点就是政会不分。”在她看来，官办的协会“人权、财权、决策权保留在政府体制内，协会没有独立性——负责人或由政府部门领导兼任，或由退役官员担任，在财务、办公场所和活动开展中往往政会不分。协会只是政府的口径和附庸，行政机关制定的决策，通过协会传递给企业，其体现的职能仅此而已。”而且，“在数量上，官办行业协会所占比例超过70%。”

　　正是在行业协会本身的先天不足，后天发育无力，使得它并不能够肩负起制定行业规范、引领行业自律的责任来。甚至目前的法律也限制了这一点。宋华琳举例说，按照1989年制定的《标准化法》，行业标准的制定只能是国家部门。所以一个行业协会即使制订出自己的行业标准，仍然需要通过政府部门的名义发出。

　　社会独立力量缺乏，政府只好介入。但是政府的这种介入，又使得行业可能的发育被压抑。而且，附着在政府权力基础上的各种协会，“天然地会想办法寻求权力来为己谋利。”中国社会科学院工业经济研究所研究员余晖对本刊记者说，据他对中国的行业协会作的抽样调查显示，当前的各种行业协会“大致是三三开，1/3难以维持，1/3勉强维持，仅有1/3发展较好”。这也正是牙防组、中国消费者权益保护协会等组织要去做认证的动力所在。

　　一位不愿具名的资深人士对此评论说，如果全国牙防组，或者和牙防组类似的半政府机构能够把他们的收入、支出、资金分配等详细公布，每一分钱都有案可查，没有谋求商业利益和进行权力腐败行为，那么这类组织在纯粹的非政府组织成长起来前行使部分认证职能，是合乎实际社会需要的。

　　但是，由于这些机构运作的封闭性，加上公共权力的背景，它们的操作甚至比某些政府机构更加“黑箱”，上述人士说，以他所在的行业为例，由行业的部级主管机关确定一个对行业内某类产品的认证中心，而且很多人的升迁、评职称都和该产品的创造有关，该中心实际上成为了部级单位的变相金库。

　　行业协会和政府部门之间千丝万缕的关系，使得他们在谋一己之私利时不惜损害国家的整体利益。“更多的是政企合谋，其最大的恶果就是破坏市场秩序。”贾西津说。★

认证机构的立身之本

　　政府在认证领域的作为与不作为，义务与责任，在不同的政府体制下的差异，恰恰正是制度差异在一个领域内的缩影

　　★文 /郭凯

　　家住广东的陈思颖，刚刚经历了一场惊魂。家里使用了两年多的嵌入式消毒碗柜——国内顶尖的一个品牌——在消毒过程中，玻璃面板发生了爆炸，玻璃碎片爆了满地。好在没有伤到人。在和厂家交涉后，对方的答复是，玻璃是消毒柜厂商向玻璃生产商购买的，而根据国家标准，国内市面上消毒碗柜所使用的这种面板玻璃允许有千分之九的自爆率。也就是说，算是陈家倒霉，刚好赶上了这九块中的一块。

　　陈思颖说，在购买消毒碗柜的时候，没有看到任何产品说明和销售说明，或者政府有关质量认证部门的公告，让陈家人知道他们购买的消毒碗柜的玻璃有可能爆炸。这也同时意味着，任何在使用类似的玻璃面板制造的消毒碗柜的家庭，都有可能面临遇到碗柜爆炸、家人受伤的危险，成为千分之九的受害者。

　　陈思颖说，这种具备质量认证的“合格产品”，不是更危险吗？

　　政府在认证中的作为与不作为

　　从事陶瓷、教育业务的翁彦俊先生对记者说，这种使用有千分之九自爆率的玻璃面板消毒碗柜、而不对消费者做任何说明的事情，在美国是做不下去的。翁彦俊曾在美国生活多年。据记者了解，在美国，相关的政府机构会对产品的安全标准进行推荐，但却很少有政府的直接认证。这个政府机构，即美国消费者安全委员会(The U.S. Consumer Product Safety Commission)，其工作的主要方式，是进行事后监督。

　　以上述消毒碗柜面板爆炸的事故为例，在美国，这种千分之九的案例就会导致对该产品的全面召回，美国的消费者安全委员会会将这事督查到底，因为它对消费者安全构成了极大威胁。

　　而根据最新的消息，目前美国消费者安全委员会正在和一家知名厂商联合召回一种洗碗机，因为出现了该家厂商生产的洗碗机起火的报告案例。

　　美国政府中也有自己的质量标准机构，比如美国国家标准局。标准局的基本的功能是和企业、行业合作，制定、推动产品质量标准。而国家标准局的很多工作，则要借助美国国家标准学会(American National Standards Institute)的参与而实现。这个国家标准学会却是一个非营利性质的民间标准化团体，由各个行业分会组成，在实际上可以这样说，这一民间团体正是美国国家标准化的中心。

　　根据南开大学法学院宋华琳博士的研究，在西方国家，技术标准首先是由非政府组织制定“非政府标准”，这种非政府标准则是通过市场竞争机制而非国家强制力来实现的；之后由行政机关逐渐通过在法律条文中明确援引，通过相互间的协议或者间接认可的形式，来采纳整合这些标准。例如，在美国，美国材料与实验协会(ASTM)、国家消防协会(NFPA)、美国国家标准协会(ANSI)以及诸多专业和技术学会、检测实验室和贸易协会，都成为了标准制定的主体，根据1977年的统计，美国非政府标准的数量总量在20000～60000件之间。随着现代社会面临风险的日渐增多，从1970年代开始，美国政府序列中的职业安全和卫生署、消费品安全委员会、核能管制委员会、食品和药品管理局等独立规制机构，开始通过援引的形式，来将私人之间形成的合意标准，整合为强制性标准。

　　当质量等各类标准制定后，就要由各企业、行业来进行质量控制了。在美国汽车业工作多年、目前在北京从事行业顾问工作的斯蒂夫•舍瑞茨先生说，根据既定的行业标准，美国的汽车厂商在内部有严格的质量控制。如果出现问题，会有产品召回、要负经济赔偿的法定责任，这些都是对产品质量标准执行的最有效约束。而社会是不是认可某一种产品，与政府有没有对它认证，没有什么关系。

　　在企业、行业的内控以外，一些独立的非政府组织也会对某些产品做事后的安全测试，比如对汽车的撞车损害进行测试，并且发布独立报告。舍瑞茨说，这些独立机构的测试报告，也可以被看作是对汽车产品的社会认证，它会影响消费者消费以及汽车厂商的生产，但是这些组织的认证信誉来自其自身的独立性和准确性的积累，并不是由某一个政府部门决定他们是否有资格。

　　因为公共权力具有权威性和被滥用的危险性，如果没有从实践得到的比较证据，公众会对政府的认证有本能的怀疑，舍瑞茨说。今年4月份，曾有消息称在中国信产部的一个最新种类的自愿认证中，国外品牌集体缺席。这一现象出现的原因，也许不仅仅在于国外品牌可能对标准的设立有分歧意见，也包括国外品牌传统上都不依靠政府的认证而获得市场有关，舍瑞茨认为。

　　认证可以商业化吗？

　　在美国，几大汽车厂商都要求它的零部件供应商，产品达到ISO系列的管理和质量认证标准。另外，美国安全检测实验室公司(Underwriters Laboratories Inc. (UL))的安全质量认证，也是在北美市场通行的认证标准。

　　这些机构的认证虽然不以营利为目的，但都会要求被认证方支付认证活动所需要的成本。由于知名机构的认证价格不菲，往往又滋生了认证培训、辅助认证的商业机构。

　　所以在美国，以认证、或者出具公共评价报告为主要产品的组织基本上都是非营利组织，它们的收入主要来源于会员交费和认证收费，然而，也不排除这些不以营利为目的的认证机构出现财政盈余的情况。所以认证本身也具有了市场和商业价值，实际上，当一个组织的质量或者安全认证项目被确立了后，给被认证者带来的是商业和市场利益，舍瑞茨说。当然，这种认证项目自身要获得社会认可，首先必须建立在它的独立、公开、公正性上。

　　“认证”一词的英文原意是一种出具证明文件的行动。举例来说，对第一方(供方或卖方)生产的产品，第二方(需方或买方)无法判定其品质是否合格，而由第三方来判定。第三方既要对第一方负责，又要对第二方负责，不偏不倚，出具的证明要能获得双方的信任，这样的活动就叫做“认证”。

　　也就是说，第三方的认证活动必须公开、公正、公平，必须与第一方和第二方没有经济上的利害关系，才能获得双方的充分信任。

　　清华大学非政府组织研究中心的邓国胜教授说，美国是一个非常多元的社会，而由于不同的社会和政府体系，短期内中国的认证制度未必能够发展美国的模式。

　　而鉴于目前中国多数中介组织都有政府背景的事实，政府角色在认证领域的退出，也需要条件。但是，在全国牙防组的问题爆出来后，若把原来准备交由社会机构行使的职能统统收回到行政机构，“则会成为历史的倒退”，一位不愿具名的资深人士说，牙防组事件，正好说明了国内社会中介组织没有和政府脱钩、借用公共权力营私的问题。而改革的方向，则是让这些机构真正独立，和行政主管部门脱钩，换言之，不再有行政主管部门的身份。★